專家建議將糧食安全戰略提升為食物安全戰略

　　

人大農業與農村發展學院副院長朱信凱

　　1月19日，2014年中央一號文件發布，“完善國家糧食安全保障體系”作為重點內容被列入文件之首。

　　此前的2013年12月23-24日召開的中央農村工作會議上，中共中央把“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代”，上升到對其執政能力的重大考驗。

　　中央農村工作會議套用了一句流行語，要求“用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”。

　　連續兩次高規格會議，把“糧食安全”，“食品安全”，“農產品質量安全”提高到一個前所未有的高度。

　　作為農業研究者，朱信凱對近期一系列的農業新政高度關注。不過，朱信凱認為，中國需要建立“食物安全”國家保障體系，來整合上述幾項食物安全問題。他認為，隨著經濟社會發展，中國傳統的糧食安全體系亟須改革升級。

　　■ 對話人物

　　朱信凱，中國人民大學農業與農村發展學院副院長，教授，中國人民大學糧食產業研究中心副主任，農業部青年聯合會副主席。他同時兼任聯合國糧農組織(FAO)貿易政策國家顧問，中國農業經濟學會常務理事兼副秘書長，中國進出境動植物檢疫風險分析委員會委員。主要研究領域為農業經濟理論與政策。

　　糧食安全不等于食物安全

　　“隨著社會發展，傳統的糧食概念和糧食安全的范疇已不能滿足當前的需要。”

　　新京報：今年中央的一號文件重申了去年底中央農村工作會議的精神，糧食安全問題被放在突出位置。你怎么看?

　　朱信凱：農業政策重在落實。

　　新京報：中國的糧食安全問題很嚴重嗎?為何被提到如此矚目的位置?

　　朱信凱：糧食安全的核心應該是指口糧安全。發改委發布的2012年中國糧食自給率為97.7%。政府要求保證95%以上的自給率。實際上，救命的口糧安全是相對容易保障的。

　　隨著社會發展，傳統的糧食概念和糧食安全的范疇已不能滿足當前的需要。糧食安全的重點轉變為食品的營養和衛生保障以及隨生活水平提高而產生的食物偏好。

　　因此，中國當前需要強調逐步以食物安全取代糧食安全。完善相應的食物安全保障體系。

　　新京報：食物不是由糧食制造的嗎?糧食安全了食物不就自然安全了?

　　朱信凱：這是兩個不同的概念。糧食、食品與食物各有其獨特含義，不能通用。

　　糧食是供食用的谷物、豆類和薯類的統稱。食品是指各種供人食用或飲用的成品或原料。而食物是指各種供生物攝入的成品或原料。比如，動物飼料就不是食品，卻是食物，飼料不安全，加工出來的食品也難以讓人放心。

　　只有強調食物安全，才能從根本上、源頭上保障食品安全，單純強調糧食安全和食品安全治標不治本，食物安全才是實現整個生態鏈安全的根本所在。

　　袁隆平院士也認同我的觀點，未來中國要在糧食安全的基礎上建立食物安全體系。

　　“吃飯”不僅是糧食安全問題

　　“吃飯問題是指包含糧食在內的全部可食用營養物質的供求平衡問題，不應被簡化為糧食安全問題。”

　　新京報：我們現在每天吃的糧食越來越少，但是食物越來越復雜多樣。

　　朱信凱：過去，我國居民食物體系的首要構成部分和營養來源是糧食。

　　聯合國糧農組織統計，1978年我國居民每日攝入的2079大卡熱量中有1721大卡由糧食供應。

　　主抓糧食生產的政策，適于在農產品短缺年代解決吃飯問題。如今，我國居民食物消費結構不斷升級，由過去的以植物纖維消費為主，發展為高級植物纖維和動物蛋白與脂肪兼重。

　　根據聯合國糧農組織對我國居民食物消費結構最新估計，2009年，大米、小麥及玉米三種主要糧食提供的蛋白質和熱量僅占我國居民每日從所有食物中攝取的37%和47%。

　　新京報：說明我們每天攝取的六成以上的蛋白質和五成以上熱量是來自糧食之外。

　　朱信凱：是的。

　　“吃飯問題”是指包含糧食在內的全部可食用營養物質的供求平衡問題，不應被簡化為糧食安全問題。

　　“食物安全”體系亟須建立

　　“建議盡快把糧食安全戰略提升為食物安全戰略，將糧食安全整合進食物安全體系。”

　　新京報：歐美發達國家在這方面是怎么做的?

　　朱信凱：食物安全是世界所有發達國家進行農業頂層設計及政策實施運行的基礎。現在全世界都在抓食物安全，而不僅是糧食的安全。

　　新京報：那怎么理解食物安全體系?

　　朱信凱：目前國內還沒有系統的食物安全概念。結合我國實際，我認為食物安全應該是“保障人們在任何時候能夠通過適當途徑獲取充足、優質、營養、合理的食物供給，滿足人們生存與健康的食物需求”。

　　食物安全具有整體性和協調性，建議盡快把糧食安全戰略提升為食物安全戰略，將糧食安全恰當地整合進食物安全體系。以糧食安全為基礎，以食物安全為目標，在保障糧食供給的前提下建立針對各類食物的供求調控體系。

　　新京報：我們吃的食物，大部分也是由糧食為原料生產的。國家保證了糧食基礎供應，其他的食物供需、安全、品質等問題交給市場解決不行嗎?

　　朱信凱：市場和政府各司其職，并不矛盾。現在要補上的是國家層面對食物安全體系建設這一課，確切地講是農業頂層設計的問題。

　　食物安全體系，一方面有利于實現對農業生產結構的全面調整，也有利于通過正確利用食物替代關系來避免某一農產品市場價格大起大落;另一方面，對于形成農業對外開放戰略，建立全面平衡的食物生產和進出口體系都有不可估量的作用。

　　這些方面，單純依靠市場的力量是不夠的，而在當前農業職能分散于各個非農業部門的行政管理體制框架下，也是解決不了的。

　　應組建“全行業職能”的大農業部委

　　“當前我國涉及農業職能的部委多達十幾個。相比發達國家，我國現行的農業行政管理體制，部門分割、各自為政。”

　　新京報：按照你的思路，食物安全保障體系應該是什么樣的?

　　朱信凱：食物安全戰略實際上是三個層次的概念：第一，在保障口糧完全自給基礎上保障糧食的有效供給;第二，保障所有食物的有效供給;第三，保障食物的質量安全。

　　當下，實現食物安全需要對頂層設計進行改革，具體包含三項內容：一是制定國家食物安全戰略規劃，并將糧食安全納入國家食物安全戰略的總體規劃;二是組建以“全食物鏈條”為核心的大農業或者大食物部委，賦予其全部行業職能;三是制定過渡期具體改革措施，確保從糧食安全到食物安全政策體系過渡的平穩實現。

　　新京報：中國當前的難處在什么地方?

　　朱信凱：涉及農業與農村發展的要素有自然資源、人力資源、制度安排、貿易規則和環境保護等等，中國能否盡快提升對上述要素的綜合調控能力，構建中國自己的食物安全戰略體系，目前挑戰很大。

　　新京報：具體在哪些地方挑戰很大?

　　朱信凱：以美國為例，美國的農業部實際上是“食物部”，是僅次于五角大樓的內閣部門。各州也有農業部的垂直直屬管理部門。從田間地頭到民眾餐桌，從糧食生產、檢驗檢疫到食品流通、食物安全，實現全鏈條管

　　而我們當前實際上是以糧食為鏈條的部門割裂和分治。從國家農業的頂層設計來看，農業和食物管理職能被分散到若干非農部門，農業部恰恰成了職能最小的部委。

　　中國需要一個綜合考慮全食物鏈職能的垂直管理、責權對等、有效監督有機結合的農業行政管理體制。只有這樣才能既保證頂層不政出多門，又能保證基層高效簡明、責權明晰。

　　發達國家的經驗告訴我們，農業是個行業屬性極強的部門，它的職能是不適合于分散到各個非農部門的。分開后的政府職能協調非常困難。

　　比如食品安全問題，三聚氰胺事件，很多人怪罪農業部，實際上奶站的管理職責在地方，農業部只出政策，管不了。