以點帶面推進土地節約集約利用

　　土地是生存之本、發展之基。

　　此前以粗放利用土地等資源為基礎的經濟增長方式已難以為繼：耕地保有量逼近18億畝紅線，一些地區建設用地指標已經透支到下一個十年;另一方面，與城市規模不相適應的大廣場、大工業園區吞噬著良田。節約集約利用土地資源，成為唯一選擇。

　　在今年的第23個全國土地日當天，國土資源部第二批授予河北省張家口市崇禮縣、安徽省安慶市樅陽縣等101個縣(區、市)“國土資源節約集約模范縣(市)”榮譽稱號。

　　“倒逼”下的節約集約

　　我國人多地少，耕地資源稀缺，人均耕地面積排在世界第六十七位，在這有限的耕地中，缺乏水源保證、干旱退化、水土流失、污染嚴重的耕地占了相當大的比例。當前，工業化、城鎮化、農業現代化同步推進，用地需求剛性上升，城市與農村爭地、工業與農業爭地、住房與莊稼爭地的現象非常突出，建設用地供需矛盾也十分突出。

　　2009年8月，國土資源部決定啟動了國土資源節約集約模范縣(市)創建活動申報工作。在同年9月26日的部第三十六次部長辦公會議上，首次明確了創建活動的定位和目標：“從構建兩型社會出發，適應經濟社會發展形勢，以推動經濟發展方式轉變、構建國土資源管理共同責任機制、促進資源節約集約利用為目標，設計出可衡量、高標準的綜合指標體系，打造出具有較高社會影響力的國土資源創建活動品牌。”

　　同年10月，創建活動正式命名為“國土資源節約集約模范縣(市)創建活動”。兩年的實踐下來，業內公認，開展模范縣(市)創建活動，成為推進資源節約集約利用、破解資源供需矛盾的有力抓手。兩屆評選產生了202個模范縣(市)和10個模范市。

　　節約集約用地主要有三層意思：一是節約用地，就是各項建設都要盡量節省用地，千方百計地不占或少占耕地;二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度;三是通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

　　“深入推進國土資源節約集約利用，是適應特殊資源國情和特定發展階段的現實選擇。”國土資源部部長姜大明說。我國始終面臨人均資源少、優質資源不足的資源國情，人均耕地不到世界平均水平的1/2，中低產田約占70%，人均探明礦產資源儲量僅占世界平均水平的58%。這些都對發展形成了瓶頸制約。

　　與此同時，當前，我國資源粗放利用的現狀還沒有根本轉變，單位國內生產總值地耗、能耗不僅高于發達國家且高于一些新興國家，城鎮低效用地占40%左右，農村空閑住宅達到10%—15%。中西部地區用地外延粗放，土地單位面積產出率低等問題尤為明顯。

　　當前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，同時，也是深化改革開放和加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。“‘四化’同步快速推進，對資源的需求集中釋放，資源需求剛性上升與資源供給剛性制約的矛盾更加突出。基本國情不可改變、發展階段不可逾越、生態文明必須推進的現實，決定了我們不能再走過度消耗資源、低效浪費土地的老路，而必須高揚節約集約旗幟，走出一條資源節約集約利用新路。”姜大明說。

　　節約集約出成效

　　國土資源節約集約模范縣(市)創建活動彰顯了引領示范作用。隨著資源節約集約利用逐步成為地方政府的共識，一大批資源節約集約利用的典型隨之涌現。

　　浙江省委副書記、省人民政府省長李強介紹道，浙江落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度，加快推進土地資源市場化配置改革，積極探索土地管理的新途徑、新辦法。出臺了《土地利用總體規劃條例》及相關配套政策，用地計劃指標分配與土地利用集約水平相掛鉤，將區域建設用地集約利用水平納入市縣領導干部實績考核，不斷探索完善耕地保護和節約集約用地的共同責任機制。全省先后有11個縣(市、區)被評為全國模范縣(市)。實施節約集約用地行動計劃，積極推進圍填海造地、低丘緩坡開發利用試點和地上地下空間開發利用，不斷提高土地管理保護和集約利用水平。全省近5年累計墾造耕地113萬畝，連續16年實現耕地占補平衡。2012年盤活存量建設用地6萬畝，全省萬元生產總值耗地量比2008年初下降37%。

　　工業用地也以“畝產”論英雄。浙江省永康、紹興等地充分啟動“畝產稅收”這一經濟杠桿，極力推進土地的節約集約利用，形成倒逼機制。通過處置閑置土地、挖潛低效利用土地、轉型落后產能用地等方式，促使“畝產稅收”低下甚至零產出的企業進行用地結構的調整優化，使企業從粗放型增長向質量效益型轉變。

　　此外，廣東省通過開展“三舊”改造試點，各項建設實現節地率45%，產業升級項目比重達到68.4%。浙江省自我加壓，通過探索“畝產倍增”轉型發展，走節約高效利用土地資源的新路，過度依賴資源環境消耗的狀況明顯改觀，全省2012年單位建設用地國內生產總值比2007年提高了58%。江蘇、山東等省份也都對國土資源節約集約利用作出安排。

　　據了解，各地在創建中形成的45種好模式和79個好機制得到推廣。“以畝產論英雄”、“以集約促發展、促轉型”的發展理念已經逐漸深入人心，在模范縣(市)創建活動中，一批具有開拓性的節約集約創新經驗脫穎而出，節約集約的“倒逼”機制，讓地方牽住了轉變發展方式的牛鼻子，促進了資源的有效利用。

　　2008年至2011年，全國單位國內生產總值建設用地面積下降30%，單位國內生產總值能耗下降29.1%;通過礦產資源開發整合，全國礦山數從12萬個下降到10.8萬個，礦山年產能從68億噸增加到近100億噸，礦產資源綜合利用率提高近3個百分點。國土資源部表示，將進一步擴大示范地區范圍，鼓勵先行先試，支持地方以資源節約集約利用促進經濟社會科學發展。

　　繼續深入推進國土資源節約集約利用

　　根據國務院批準的《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》和《全國礦產資源規劃(2008—2015年)》，力爭“十二五” 期間，單位建設用地二、三產業產值年均提高6%，到2015年礦產資源總回收率和共伴生礦綜合利用率提高3—5個百分點。單位國內生產總值用水量繼續下降。

　　姜大明強調，國土資源節約集約利用是一項復雜的系統工程，必須統籌謀劃，建制度、定標準、重服務、強監管。要不斷提高國土規劃、土地利用總體規劃、礦產資源規劃、海洋規劃等相關規劃的科學性，使之真正發揮控制規模、合理布局、優化結構的宏觀管理作用。要在嚴格執行現有各類土地使用標準的基礎上，根據功能和安全要求，結合各地實際，研究制定差別化的技術標準。要不斷完善服務和監管制度，按照中央關于職能轉變的要求，進一步簡政放權，激發各地區、各行業節約集約利用資源的主動性和自覺性。要充分發揮國家土地督察和國土資源執法監察兩支隊伍的作用，認真清理土地閑置突出問題，嚴肅查處國土資源粗放浪費、違規違法使用等行為。

　　國土資源部門認為，注重維護權益，促進和諧穩定是國土資源節約集約利用工作的出發點和落腳點。姜大明說，要不斷完善征地制度，逐步縮小征地范圍，提高新增建設用地使用成本，嚴防違法征地，杜絕暴力征地。加強資源市場建設，堅持在國家宏觀調控下，進一步發揮市場優化配置資源的基礎性作用。在農村土地整治、城鎮低效用地再開發等工作中，應充分考慮群眾訴求，使廣大群眾能夠共享土地增值收益。要健全完善礦產資源開發收益分配制度，資源收益分配更多向資源原產地和當地群眾傾斜，調動各方面節約和保護資源的積極性。

　　與此同時，模范縣(市)創建活動將繼續作為重要平臺，起到典型引領和示范作用。國土資源部創建辦的負責人表示，作為推進資源節約集約利用的創新舉措和重要抓手，創建活動必須與時俱進，未來任重道遠。既要堅持達標、創優的既定方針，確保三年全國所有縣(市)達標，每年評選100個國土資源節約集約模范縣(市)，發揮典型帶動作用，同時更要進一步豐富創建活動的內涵，把握機遇，針對國土資源節約集約利用的薄弱環節和突出問題開展探索創新，從思想觀念、體制機制、發展方式等幾個重點方面積極地進行探索和嘗試。