全國“兩會”環境法制熱點回顧與預期

　　■ “兩會”展望

　　時間走得悄無聲息，不停不等，沉淀過去，開啟未來。

　　2011年全國“兩會”召開前夕，我們回顧歷年全國“兩會”代表熱議的環境法制話題，重溫那些真知灼見，期冀著環境法制的熱點再現。透過一年又一年的“兩會”話題，我們見證著環境法制發展的軌跡。

　　從全國“兩會”上的建言，到實踐中穩步推進，環境公益訴訟的發展，離不開代表、委員們的呼吁與推動。

　　2011年全國“兩會”能否推動《環境保護法》加快修法步伐，值得期待。

　　設立環保法庭，對有效解決環境問題，保障公眾環境權益，有著不可忽視的作用。全國“兩會”上的建言獻策無疑是環保法庭穩步前行的推動力之一。

　　環境污染損害頻發，環境污染害賠償需要及時跟進，全國“兩會”代表、委員們對這一問題的關注將有利于破解這一難題。

　　這些熱點，是否再度呈現?

　　《環境保護法》修訂何去何從?

　　現行《環境保護法》于1989年頒布實施，至今已有21年之久，目前已經明顯滯后于當前經濟社會和環保發展的形勢。在歷年全國“兩會”上，關于修改《環境保護法》的建議、提案都會出現，今年全國“兩會”上，《環境保護法》是否會再次成為關注的熱點?

　　僅2004年~2006年的3年中，全國“兩會”期間，多達400余人(次)的全國人大代表和政協委員建議修改《環境保護法》。

　　《環境保護法》的修訂也引起了相關部門的足夠重視，《環境保護法》也在加快修法步伐。2010年2月23日，全國人大環資委、全國人大法工委、環境保護部聯合組織召開了《環境保護法》修訂專家座談會，對《環境保護法》修訂原則以及適用范圍、基本原則、法律責任等問題進行了深層次的探討。

　　近日，全國人大環資委也指出，根據代表、委員們的建議，全國人大環資委建議將《環境保護法》有關條款修改列為法律清理的后續工作，列入全國人大常委會2011年立法工作計劃。

　　法律的修訂關系著社會發展的方向，關系到公眾的切身利益，其影響非同小可。即將到來的全國“兩會”，有關《環境保護法》的修訂建議仍將會牽動許多人的神經。

　　減排法制化步子會邁多大?

　　保證減排指標如期完成，哪些政策將會出臺?怎樣的機制需要建立?“十二五”規劃開局之年，全國“兩會”召開之際，對“十二五”規劃的審議必然成為重點，這些問題也自然成為必答題。

　　回顧“十一五”期間全國各地的減排之路，一些地區進行的有益嘗試取得了成效，值得借鑒。例如河北、山西等地，在開展污染減排過程中，結合自身實際情況制定了專門的地方性環境法律、法規，明確政府環境責任，對大氣、水、固體廢物等分別制定嚴格措施，并將諸多創新性減排措施納入法律規定，在一定程度上推動了污染減排工作的深入開展。

　　“十二五”期間，減排指標將由兩項增為4項，重壓之下，如何保證減排指標按質按量完成?通過立法，明確污染減排中的政府責任，賦予“十一五”減排中被實踐證明的有效手段以法律強制力，應成為保障實現減排目標的重要途徑。

　　在今年的全國“兩會”上，污染減排法制化如何推進能否成為代表、委員們關注的話題?

　　區域聯防聯控如何確立法制地位?

　　2月21日，北京市出現灰霾天氣，空氣污染指數為333，屬重度污染。隨著我國大氣污染特征從煤煙型到復合型的轉變，大氣污染治理變得愈加復雜，單個城市的單打獨斗已經顯得勢單力薄。

　　2008年北京奧運會期間，為控制空氣污染，除北京外，河北、內蒙古、山西、天津等地都采取了火電廠停工、汽車限行等措施。北京奧運會的成功經驗為建立大氣污染防治聯防聯控的長效機制提供了有益的經驗。隨后，在2010年上海世博會以及廣州亞運會期間，區域聯防聯控機制再次發揮重要作用。

　　2010年5月，國務院辦公廳轉發環境保護部等部門的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》中強調，到2015年要建立起大氣污染聯防聯控機制。環保“十二五”規劃體系明確規定，我國將推進從單一城市大氣污染治理向區域聯合防治轉變。

　　由于區域聯防聯控在大氣污染治理中卓有成效，近年來，越來越多的人大代表和政協委員開始呼吁，有必要確立區域聯防聯控的法律地位。在2010年的全國“兩會”上，姜健等61位代表就聯名提出議案，要求建立有關區域大氣污染防治聯防聯控機制等。

　　今年全國“兩會”在即，大氣污染治理有可能再次成為熱議的話題，如何將大氣污染區域聯防聯控的成功經驗上升為國家層面的立法，成為大氣污染治理的長效機制?我們期待著來自“兩會”的真知灼見。

　　污染場地治理法律體系怎樣完善?

　　2010年2月，由于數名工地施工人員中毒，引發了一塊重度污染過的“毒地”被開發商“退貨”給湖北省武漢市土地儲備中心。不僅如此，開發商還索賠了1.2億元，消息一經傳播，輿論嘩然，污染場地的治理引發了人們的關注。

　　企業搬遷后遭受污染的土地應由誰處理?歷史遺留的土壤污染的責任該由誰來承擔?這些問題都有待立法來明確。

　　2007年，國務院印發的《國家環境保護“十一五”規劃》曾明確提出:“開展全國土壤污染現狀調查，建立土壤環境質量評價和監測制度，開展污染土壤修復示范。搬遷企業必須做好原廠址土壤修復工作，對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地實行綜合治理。”

　　隨即，環境保護部開始組織起草了《污染場地土壤環境管理暫行辦法》，并于2009年底完成了征求意見稿。同時，環境保護部還分別組織起草了《污染場地風險評估技術導則》、《污染場地土壤修復技術導則》等標準并征求意見。

　　隨著城市化進程的加快，越來越多的污染企業將退出城市中心，如何清理污染企業遺留下來的污染場地問題，將成為越來越多城市的困擾。

　　完善污染場地治理法律體系能否為代表、委員們所關注?我們期待今年全國“兩會”代表、委員的建議、提案能夠使待解的問題更加清晰、明朗。

　　這些話題，我們曾經關注

　　如何推動環境公益訴訟?      2006

　　從全國“兩會”上人大代表、政協委員的建議、提案，到一位普通農民的上書;從一次次社會各界的立法呼吁，到專家學者、司法實務者的具體立法設計，2006年，環境公益訴訟制度成為了全國“兩會”上環境法制領域當之無愧的熱點。

　　2006年的全國“兩會”上，農工民主黨中央委員會提交了《在我國建立環境公益訴訟制度的建議》的提案。提案指出，我國應借鑒發達國家經驗，建立環境公益訴訟制度。

　　對于如何界定環境公益訴訟的訴訟主體?有人大代表提出，應該是特定國家機關、相關社會團體和個人。應鼓勵進行了合法登記、具有公益性和法定主體資格的民間社團和組織來代表公眾提起訴訟。

　　環境法學專家也給出如下建議:為適應形勢發展的需要，在我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的修改過程中，相關部門應積極推動有關公益訴訟的內容納入修改范圍，通過立法工作，加快公益訴訟制度法制化的進程。

　　《環境保護法》怎么修改?　　2008

　　自2004年到2008年的4年時間里，在全國“兩會”上，越來越多的人大代表和政協委員提出了關于修改《環境保護法》的建議和提案，法學界對其修改也進行了數年的學術研究與探討。2008年，全國“兩會”期間，人大代表、政協委員、法學專家針對《環境保護法》修改各抒己見。

　　說到改，有專家建議應該“大改”，即對現行的《環境保護法》進行全面的修改，修改后應體現基本國策，做出比較強硬的環境保護規定。

　　有人大代表建議，修訂過程中，在體制上要建立綜合決策機制;進一步提升環境影響評價等法律制度的地位，確立環境信息公開等重要法律制度。

　　另外，有政協委員提出，通過制定新法或修訂《環境保護法》，應將公務員政績考核制和政府問責制與國家基本環境保護政策的執行情況聯系起來。

　　環保法庭門可羅雀如何破解?　　2009

　　自2007年到2009年，貴陽、清鎮、無錫、昆明等地相繼成立了環保法庭，為破解環境法律、法規實施中面臨的困局做出了有益的探索。2009年全國“兩會”期間，人大代表和政協委員針對環保法庭在實踐操作中面臨的各種問題積極建言。

　　對于環保法庭屢受冷落的現狀，有人大代表指出，“根本問題還是我們的環境公益訴訟沒有法律保障。公益訴訟制度必須專門立法。”

　　有人大代表建議，應完善相關法律，使環境公益訴訟具備制度保障。同時，盡快啟動《環境保護法》的修訂程序，及時修改環境保護相關單行法。在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的修改中增加處理環境案件的程序性規定。

　　人大代表建議，目前，應由最高人民法院盡快出臺有關司法解釋，統一司法尺度，加強對環境案件的指導工作。

　　環境損害賠償怎樣立法?　　2010

　　近年來，由環境污染造成的人體健康問題頻發，一度成為社會關注的熱點。2010年全國“兩會”期間，人大代表、政協委員、專家學者圍繞環境損害賠償立法提出了大量富有見地的意見。

　　人大代表建議，采用廣義的環境損害概念，將對人的損害和對環境的損害一并納入。此外，還要合理界定“賠償”，確定賠償形式和范圍。

　　有人大代表指出，目前我國對于因環境損害如何賠償缺乏完整的制度體系，只是在單行法律、法規中有零星的規定，對社會實踐中大量存在、并極易引發群體性事件、嚴重影響人民生命財產安全和社會穩定的環境糾紛處理，缺乏系統的指導。

　　有人大代表建議，將環境污染健康影響評價納入環境影響評價內容，并完善環境健康風險評價機制。

　　也有專家指出，由于缺少上位法，地方想做損害賠償非常困難，建議先通過一個管理辦法，再從嚴重的區域性問題開始進行具體試點。