減化多段監管機構升格能否帶來食品監管升級

　　當食品安全的話題在社會上已經風聲鶴唳的時候，所有人都期待食品安全的監管能夠出現重大突破。

　　在公眾的期待與矚目中，國家食品藥品監督管理總局成立。隨著5月15日晚間，中央機構編制委員會辦公室公布了這個監管部門的三定方案后，這個與食品安全密切相關的部門的職能浮出水面。

　　總局還是“協調”監管食品安全

　　在三定方案中，國家食品藥品監督管理總局共設17個內設機構，總局機關行政編制345名。相比過去，機構和人員數量都有了不小的增加。

　　在17個內設機構中，有關食品監管的司局共3個，分別是食品安全監管一司、二司、三司。有關藥品監管的共兩個司，有關醫療器械監管的兩個司。在國家食品藥品監督管理總局的三大監管職能上，食品監管似乎占據了最大的分量。

　　這一點恐怕是大多數人都希望看到的。全社會對食品安全的容忍度越來越小，對生活質量的要求越來越高，大家希望能有更多、更有效的力量來規范食品市場。

　　不過，在機構職責上，國家食品藥品監督管理總局的3個食品安全監管司分工卻讓人有些感覺不是那么清晰。

　　比如食品安全監管一司，其職責是“掌握分析生產環節食品安全形勢、存在問題并提出完善制度機制和改進工作的建議，督促下級行政機關嚴格依法實施行政許可、履行監督管理責任，及時發現、糾正違法和不當行為。”

　　再看食品安全監管二司，其職責與一司相比，只有4個字的不同，就是將“生產環節”替換為“流通消費環節”。

　　食品安全監管三司職責的表述是“承擔食品安全統計工作，分析預測食品安全總體狀況，組織開展食品安全風險預警和風險交流。參與制定食品安全風險監測計劃，并根據該計劃開展食品安全風險監測。”

　　國家行政學院法學教研部副主任、中國法學會行政法學研究會副會長楊小軍在看到這些對食品安全監管的職責界定時認為，“掌握分析、提出建議、分析預測、組織開展風險預警，這些說法意味著，食品安全監管的職能還不夠強硬。”

　　在楊小軍看來，在食品安全監管上，國家食品藥品監督管理總局依然只是起著協調作用，而在國家食品藥品監督管理局階段，其食品安全監管的職責就是協調。

　　“大家都希望看到真正的監管職責，過去的協調職能并沒有能夠解決食品安全事件頻發的問題。”楊小軍說。

　　1998年，國家藥品監督管理局成立，只負責藥品、醫療器械的監管。2003年，為了解決食品安全監管在多個部門之間扯皮的問題，國務院將“食品”兩個字加入國家藥監局，變成國家食品藥品監督管理局。這個監管局被賦予協調與食品相關的各部門共同處理食品安全事件的職責。

　　10年來，蘇丹紅、孔雀石綠、三聚氰胺、瘦肉精、皮革奶、地溝油、重金屬超標大米等食品安全問題在多個部門監管、一個監管局協調的大環境下層出不窮。公眾希望能有一個部門能真正擔負起食品安全監管的重擔。

　　不僅如此，讓楊小軍覺得不能理解的是，在這個總局的三定方案中，提出“建立讓生產經營者成為食品藥品安全第一責任人的有效機制。”

　　楊小軍說，在消費者與生產經營者的關系中，生產經營者成為第一責任人的說法是沒有問題的，但在監管者與生產經營者的關系中這樣說，恐怕就要再思考了。這次機構改革是強化了行政監管，也是公眾期望的，怎么能說讓生產經營者成為第一責任人呢？監管部門與第一責任人是什么關系？

　　實際上，在監管的體系中，企業與監管部門的博弈曠日持久。原國家食品藥品監督管理局的多位領導都曾談到過這一點，當監管部門去查處違法違規企業的時候，往往會遇到來自企業所在地方政府的阻力。不僅地方政府會設置這種阻力，有些時候，這些企業甚至會求助于更高級別的政府部門，從而逃脫監管部門的處理。

　　也許是出于這樣的原因，監管部門更希望讓企業自律，以減輕監管的難度。在楊小軍看來，在這個總局的三定方案中，本應該明確的是總局作為食品藥品的監管機構，自身到底應該承擔怎樣具體的職責，該如何監管，而不是去講被監管的企業要如何。

　　過去多段監管真的轉換成兩段管理了嗎

　　在國家食品藥品監督管理總局的三定方案中，列出了總局與農業部、國家衛生和計劃生育委員會、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、商務部、公安部的職責分工。這6個部門無一例外都有著與食品安全監管相關的職責。

　　在機構改革之前，食品安全監管就是多頭、分段監管。從田間到餐桌，要經歷若干部門的監督與管理。公眾對此有一個形象的批評，認為是七八個大蓋帽管不好一桌飯。

　　從前，往往當某個食品出現問題時，相關的監管部門就開始互相推諉。三鹿奶粉添加三聚氰胺事件，正是在這樣的監管體制下發生的，而最終的責任回溯則是政府怨企業，企業怨農民，農民怨不法收購商。

　　今年全國兩會期間，原國家食品藥品監督管理局局長邵明立就表示，在食品監管體系上，各部門之間的推諉是絕對的，而且邊界還有交叉。

　　多年來，對食品安全監管的模式，學界一直存在爭議。有的認為分段管理利大于弊，但更多的學者傾向于減少監管環節。一些國家的監管模式可以借鑒。在美國，食品安全監管由FDA從頭管到尾，這個機構擁有武器，可以強制執法，還有24小時的拘留權。

　　不過在中國，一個部門全程監管難度太大。今年兩會期間，有關食品監管的機構改革一錘定音。按照當時的說法，食品安全監管簡化為兩段管理，也就是由農業部和國家食品藥品監督管理總局負責監管。

　　然而最終的三定方案中，依然看到了6個相關部門的身影。比如，國家衛生和計劃生育委員會負責食品標準的制定，國家質量監督檢驗檢疫總局負責食品包裝材料、容器、食品生產經營工具等食品相關產品生產加工的監督管理，商務部負責擬訂促進餐飲服務和酒類流通發展規劃和政策。

　　5月16日，在國家食品藥品監督管理總局組建后的第一次新聞發布會上，該局綜合司負責人孫梅君就表示，這次改革相對過去分段監管、分頭監管造成的體制弊端有了很大的改進，但是任何一種事物都不是孤立的，目前仍然有若干個部門負責與食品安全相關的工作。

　　一位不愿透露姓名的業內人士告訴記者，這次改革的最大變化是把原來的國家食品藥品監督管理局和國務院食品安全辦公室合并，但對食品的界定尚無新說法，對分段管理的改革，依然是多個部門參與。

　　“比如食品標準的制定在國家衛生和計劃生育委員會，那如果遇到沒有標準的食品出現問題，國家食品藥品監督管理總局怎么辦呢？是不是可以說因為沒有標準，所以無法監管？”上述業內人士說。

　　或許真正意義上的兩段管理并沒有到來。

　　“這些年出現的種種食品安全問題，大家都知道體制上的問題就是分段管理，改革應該回應這個問題，但這個方案讓大家看到的依然是多個部門參與的分段管理。”楊小軍說，比如讓全社會都頭疼的食品添加劑，到底是誰管，從三定方案中完全看不到答案。

　　在這次改革之前的若干次學者研討中，就曾提出過產品監管的模式。楊小軍就是這種模式的支持者。他覺得，完全的產品監管不太可能，但可以在重要的產品上進行一管到底。將產品監管與分段管理有效結合起來。

　　三大職能如何平衡

　　為什么眾所期待的食品安全監管改革會出現這樣的局面？

　　在楊小軍看來，或許是部門之間的平衡導致了這樣的結果。

　　在如今的國家食品藥品監督管理總局，食品、藥品、醫療器械是其三大職能。這三個職能如何平衡同樣面臨考驗。

　　“現在是強化了食品監管，原有的藥品、醫療器械監管能否發揮得更好，還需要實踐的檢驗。”楊小軍說。

　　在這個三定方案中，楊小軍已經發現矛盾之處。方案中稱，“將藥品生產行政許可與藥品生產質量管理規范認證兩項行政許可逐步整合為一項行政許可”，但又說“將藥品、醫療器械質量管理規范認證職責下放省級食品藥品監督管理部門”。

　　“既然是把藥品的生產行政許可與質量管理規范認證合二為一，那怎么又能單單將藥品的質量管理規范認證下放？”楊小軍說。