創新治水體制打破“環境赤字”邁向“環境紅利”

　　 新華網北京6月24日（張世祥）近年來，多地頻發嚴重的水污染事件，引起社會高度關注。面對日益惡化的水環境和日趨嚴峻的水質性缺水難題，中央、地方各級政府積極采取行動，出臺治水措施，備受關注的《水污染防治行動計劃》(或稱《水十條》)、《關于加快推進生態文明建設的意見》近期相繼發布，史上最嚴的新《環保法》也已經劍鋒出鞘。

　　 緣何山易青水難綠？

　　 十八大以來，中央政府高度重視生態文明建設，制定“五位一體”總體布局和新“五化同步”發展戰略，在耕地紅線基礎上，劃定生態紅線、城市邊界紅線和水資源管理紅線。發展理念從“既要金山銀山，又要綠水青山”進一步提升為“綠水青山就是金山銀山”，這一系列的政策利好喚起人們對美麗中國的憧憬。

　　 經過多年的植樹造林和封山育林，多數地區森林覆蓋率和綠植覆蓋率均有較大提高。然而，相對于封山育林成績來講，我們的水污染現象形勢可謂十分嚴峻。北方大多數河流干涸，南方多數河流污染嚴重。為何出現如此大的差異？

　　 浙江財經大學教授楊雪鋒認為，山林具有較弱的非競爭性、非排他性，且完全可分割，因此容易落實保護者主體責任，且商品性資源屬性較為明顯，可以通過旅游開發、經濟林木可持續開發、生態補償等機制實現青山長青。水則不然，水無常形。流域之水涉及多個地區，水功能也具有多樣性，在用水方面，非競爭性、非排他性、不可分割性均表現顯著。污染者眾多，而擔責者少，公共牧地悲劇在水環境領域幾乎無處不在。每一個行為主體均把水環境當作公共容器免費使用，而不愿為之承擔外部成本。在實踐中，產權邊界不清晰和可實施性弱是水環境惡化的制度根源。缺乏產權保護的公共品必然導致供給不足。山和水，作為公共品的屬性差異導致山和水在產權安排上的制度差異，產權界定的難度不同，產權明晰的動力也不同。山林，可通過劃分責任山、確認林權、砍伐權等方式來明確產權邊界，確定產權主體；水，由于其流動性、跨區域、危害的可轉移性，幾乎不可能細分所有權主體。

　　 如何再次實現從“環境赤字”到“環境紅利”的逆轉？

　　 楊雪鋒還認為，治水“難”體現在四點：一是發展理念之惑。在大多數人看來，經濟發展與環境保護是相互矛盾的兩難選擇。多數地方政府官員也奉行犧牲環境保增長的扭曲發展觀和“先污染后治理”發展模式。把過去三十多年高速增長伴生的環境代價稱為“環境紅利”，今天看來，被稱為“環境赤字”也許更為準確。基于“環境紅利”的認識誤區，在經濟發展過程中，工業化產生的水體污染自然不可避免。二是生態系統之殤。對水的理解需要生態意識和系統思維。水不僅是資源，也是環境，更是生態。在工業化背景下，水循環系統存在要素缺失、主體錯位、結構失衡、功能失調等問題，從而導致系統失靈。水循環系統的種種問題造成水功能失調，結果必然是水體惡臭、水質惡化、水害頻仍、水源枯竭。三是治理體制之困。長期以來涉水政府機構存在職能分割、部門分離，導致功能碎片化，無法實現達協同治理的要求；而且，碎片化的政府功能因權力尋租而導致部門利益化，因此造成“九龍治水，越治越污”的尷尬局面。四是治水行動之艱。喊口號容易，落實行動難，需要主客觀兩個方面的努力。綠水青山與金山銀山這對矛盾統一體不會在和風細雨中自然化解，而要經歷轉型之痛、升級之苦。治水需要巨額資金投入和先進技術支持，更需要完善的法律法規和健全的組織機構。然而，這些軟硬件投入和建設絕非一蹴而就，上述種種原因導致治水行動流于形式，效果不彰。

　　 多維創新“治”水

　　 國務院“水十條”提出“系統治理”原則。基于這種思路，楊雪鋒認為，要化解治水難題，需從“道”、“理”、“法”、“術”多方面入手。所謂“道”就是重建水文化，重塑水生態倫理。粗放的工業化模式和毫無約束的自私動機給生態環境特別是水環境造成空前壓力，導致水資源耗竭、水環境惡化、水生態破壞、水安全失控。在這個意義上，治水實現要治“心”，讓心回歸人水共榮的境界。治心重在重建水文化、重塑水生態倫理。一要挖掘傳統水文化精髓，領會傳統水文化中天人合一、人水和諧共生的水生態倫理，從儒、釋、道等諸家思想精髓中汲取豐富的水文化養分。二要培育新型水文化。水文化的核心是人水關系。新型水文化要求知水、懂水、愛水、惜水，合理用水，科學節水。新型水文化以水釋人，以水品喻人品；新型水文化意在讓人們認識到愛水、惜水、節水是人水和諧、自然永續之道。三要倡導新常態下的水生態倫理。水生態倫理就是要樹立人水和諧的水生態意識、人水共贏的水發展理念。新常態下水生態倫理要求社會對中低速發展能夠持容忍態度和平和心態，對大自然要有感恩回饋之心，飲水思源，知恩圖報，特別是對水資源的嚴格管理要常態化，激發社會公眾積極參與治水的自愿熱情，各級官員要把治水看作造福百姓的功德之舉，廣大市民也要把節水護水視為建設美好家園的個人修行。

　　 所謂治水之“理”就是要創新水治理理念。其中包括系統治理思維和共治共享理念。與水循環的連續性、流動性、整體性規律相適應，確立系統治水思維，熟悉“水性”，樹立“大水務”和“水功能”觀念，對水治理多個任務進行統籌考慮。通過功能協調、職能銜接和系統治理，實現協同共治。樹立公民參與、社區共治理念，建立排放企業環境信息強制披露制度，河道水環境信息定期向附近社區和居民公布。推行民間河長制，讓社區和志愿者參與城市河道管理和監督。喚起所有公民為建設“藍天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國而奮斗。

　　 所謂治水之“法”就是要強化涉水法律制度。確保水質安全刻不容緩，治水離不開嚴刑峻法。必須完善涉水法律制度，對違法者進行必要的懲罰。對違法者“不僅罰票子，還要蹲號子”。特別是強化涉水法律的執行力，嚴格落實地方首長行政問責制和環境離任審計制，把水資源管理納入問責范圍和環境審計內容，在治水方面落實一崗雙責、黨政同責。其中需要在法律上構筑公眾參與治水的制度基礎，明確公民的環境權。把公民享有安全、清潔水環境的環境使用權、知情權、參與權和請求權作列為現代法治國家公民的基本權利。

　　 所謂治水之“術”就是要創新治水體制。從三方面入手：在頂層設計方面：逐步探索中央涉水大部制運行機制，深度優化涉水機構職能，消除體制性瓶頸和機制性障礙，最終成立涉水大部委。在水資源配置機制方面：清晰水權邊界，健全水權交易機制、排污權交易機制、生態補償機制、水資源費形成機制，發揮市場機制在水資源使用權、收益權等涉水權益、權能的微觀配置作用。在公共水資源治理模式方面：根據水資源的空間分布狀況及涉水主體關系，形成政府主導的多中心治理、利益相關者合作治理、社區為中心的自主治理等多樣化治理格局。