制度環保事業的堅強保障

　　十年的變遷已然改變了這片大地最初的容顏。從蒼穹到大地，從江河到湖泊，環境保護的觸角逐漸延伸；從思想到理念，從政策到措施，環境保護的制度建設推陳出新。

　　法與時轉則治，治與世宜則有功。這是法律法規不斷健全的十年，這是經濟政策不斷優化的十年，這是機制體制不斷探索、創新、完善的十年。

　　隨著制度的完善，由項目環評到規劃環評再到戰略環評，環境保護融入到宏觀決策的全過程，成為優化經濟增長的重要抓手

　　回首十年路，環境保護發展的一個重要變化就是在更高層次上參與綜合決策，成為宏觀調控的重要抓手。其中一項重要制度就是環評。

　　歷經20多年的實踐，2003年9月1日，《環境影響評價法》正式施行。從部門規章到國務院條例，再到國家法律的3次飛躍，環境影響評價制度進入了一個新階段。國家開始實現從決策源頭上防止環境污染和生態破壞。

　　2006年，原國家環保總局對2000年以來審批的2400多個項目進行了清理，嚴肅處理了136個未經驗收擅自投產的項目，對163件報告書做出暫緩批準或不予批準的決定，是2005年的3.6倍。

　　2007年初，原國家環保總局通報了投資1123億元的82個嚴重違反環評和“三同時”制度的鋼鐵、電力、冶金等項目，首次啟動“區域(行業)限批”措施，以遏制高污染高耗能產業的迅速擴張。

　　據統計，“十一五”期間，環境保護部對不符合要求的813個項目環評文件作出不予受理、不予審批或暫緩審批等決定，涉及投資2.9萬多億元，給重污染項目設置了一道不可逾越的“防火墻”。

　　項目環評帶來的貢獻顯而易見，但隨著經濟社會的發展，僅對單個項目進行環評是不夠的，必須加強對重點區域、流域和行業的規劃環評，規劃環評制度化、規范化十分必要。

　　2009年10月，《規劃環境影響評價條例》施行，環境保護從宏觀戰略層面參與宏觀決策有了更為有力的法律保障。

　　自2009年以來，環境保護部積極推進區域和行業規劃環評工作，聯合發展改革委印發了加強規劃環評工作的通知，組織完成了環渤海沿海地區等五大區域戰略環評，啟動了西部大開發戰略環評。與有關部門聯合出臺了鉛蓄電池行業、鋼鐵行業的準入政策。先后開展了內蒙古、大連、武漢等10個典型行政區，石化、鋁業、鐵路3個重點行業，寧東能源化工基地等10個重要專項規劃的環評試點工作。

　　十年來，地方實踐也在積極推進中。上海等30個重點城市陸續開展了軌道交通建設規劃環評，國家112個規劃煤炭礦區中的66個開展了規劃環評工作，沿海25個主要港口中的10個已經完成了規劃環評工作。

　　十年來，通過實行規劃環評與項目環評聯動，拓展了環境保護參與綜合決策的深度和廣度，構建了從源頭防范布局性環境風險的重要平臺，探索了破解區域資源環境約束的有效途徑。

　　十年來，環境影響評價逐漸成為宏觀經濟管理的“調節器”、防止環境污染和生態破壞的“控制閘”和預警宏觀經濟發展趨勢的“晴雨表”。

隨著制度的完善，責任進一步明確，處罰力度進一步加大，“違法成本低，守法成本高”的瓶頸得以突破

　　一直以來，“違法成本低、守法本高”的怪圈似乎難以打破。而環境法律法規的處罰力度不強，不能對違法者構成有效的威懾，是環境案件頻發、違法行為屢禁不止的一個主要原因。

　　2004年，四川發生沱江特大污染事件，污染直接造成經濟損失達兩億元，但根據當時法律法規的規定，行政處罰最高罰款額也僅為100萬元，肇事企業最后也僅支付了100萬元的罰款。

　　損失如此之大，處罰如此之輕。兩億元與100萬元之間的巨大差額，反映出的是違法成本低，折射出的是法律法規的嚴重滯后。
　　僵局需要打破，局面需要創新。實踐中，重慶市進行了初探。

　　2007年9月1日，修訂后的《重慶市環境保護條例》(以下簡稱《條例》)開始實施。新的《條例》創造性地實施了按日累加處罰、加倍征收排污費及處罰企業主要負責人等措施。《條例》實施之后，重慶市境內違法企業的主動改正率便大幅提高，從之前的4.8％上升到2009年的95.9％。

地方在實踐，國家也在加緊步伐。2008年6月1日，修訂后的《水污染防治法》正式實施。通過制定實施“倍數計罰”、“比例計罰”、“上不封頂”以及“雙罰制”，不僅提高了違法成本，同時也大大震懾了違法行為。

　　依據更加嚴格的法律規定，2009年2月，引發重大水污染事件的江蘇省鹽城市標新化工有限公司被責令關閉，7名相關責任人受到行政降級或開除公職的處分。2010年7月，引發重大環境污染事故的“紫金礦業”被判處高達3000萬元的巨額罰金，5名責任人員被判處有期徒刑并處罰金。

　　在強化政府責任方面，修訂后的《水污染防治法》以法律形式確定了區域限批、流域限批的手段，倒逼發展方式轉變。

　　為了加大對環境保護中行政責任的追究，2006年，原國家環保總局與監察部聯合發布了我國第一部關于環境保護違法違紀行為處分方面的專門規章――《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，加大了對國家行政機關及其工作人員、企業中由國家行政機關任命的人員有環境保護違法違紀行為的懲處力度，加重了他們在環境保護中的責任。

　　長期以來，由于刑事懲處的缺位，使得一些單位和個人滋長了對環境法律的漠視心理，加大了環境執法的困難。

　　據不完全統計，2005年~2008年發生的11起較大環境污染案件中，僅有兩起案件中的單位被追究刑事責任，被判刑的有關責任人員共計24人中，僅14人被判實刑，且平均刑期只有1年9個月。

　　治頑疾當用重典。2011年2月25日，《刑法修正案(八)》獲得通過，“重大環境污染事故罪”被修改，確立了“污染環境罪”，擴展了適用范圍，降低了環境污染犯罪的入罪門檻。

隨著制度的完善，由嚴格環境標準到發展綠色經濟再到推動循環經濟，環境保護真正推動了發展方式的轉變

　　突破資源環境瓶頸約束，關鍵是要解決經濟發展方式問題。說到底是要協調好環境保護與經濟發展兩者之間的關系。

　　推動發展方式轉變既需要法律的硬性約束，又需要政策的激勵。

　　十年來，環境標準作為行業準入的門檻，成為轉方式調結構的重要抓手。2011年，《火電廠大氣污染物排放標準》、《稀土工業污染物排放標準》等標準出臺，加嚴污染物排放限值，有力地推進了相關行業污染防治水平升級及產業結構調整。2012年，環境保護部發布了7項鋼鐵工業污染物排放系列標準與《煉焦化學工業污染物排放標準》，均大幅收嚴了煙塵、二氧化硫和化學需氧量的排放限值，新增了氮氧化物等污染物的排放限值，針對環境敏感地區制定了更嚴格的水和大氣污染物的特別排放限值。

　　“十一五”期間，國家環保標準的數量以每年100項的速度遞增，完成了60余項重點行業污染排放標準的制修訂，開展了1050項國家環保標準的制修訂工作。現行國家環保標準達1300項，比“十五”期間新增502項。江蘇、山東、廣東等省制訂實施了更為嚴格的地方污染物排放標準，有效推動了產業升級和結構調整。

　　沒有落后的行業，只有落后的觀念、標準和工藝設備。

　　十年來，在一系列環境標準的倒逼作用下，原先那些高污染、對環境質量影響大、老百姓反映強烈的產業紛紛改變傳統的生產方式，改進技術、工藝、設備，不斷提高產品檔次和產業層次。

　　與此同時，國家也在積極鼓勵清潔生產的推行。

　　十年來，我國著力推動“兩型社會”建設，加快轉變經濟增長方式。2003年，我國頒布了《清潔生產促進法》，推動從生產源頭和全過程來減少環境污染，實現環保工作由傳統的末端監管向生產、流通和消費全過程延伸。

　　隨后，遼寧、河北、浙江等省將清潔生產工作納入了政府環保目標責任制和污染減排責任書中。廣西壯族自治區制定了《廣西重點行業及流域企業清潔生產推行規劃》，以“四江”水環境綜合治理為切入點，推動重點行業和流域企業開展清潔生產。

　　十六大以來，從再生產全過程加強環境保護逐漸成為全社會的共識，中央提出了建設資源節約型、環境友好型社會，加快轉變經濟增長方式。

　　2008年9月1日，為促進循環經濟發展，提高資源利用效率，實現可持續發展，《循環經濟促進法》應運而生。隨后，國家陸續頒布了一系列關于節約資源、降低消耗、防治污染的法規和標準，在企業、園區、城市和區域等多個層面上，開展了實施清潔生產、發展循環經濟的試點和示范工作。

　　統計資料顯示，我國先后于2005年10月和2007年12月開展的兩批循環經濟試點中，合計涉及重點行業13個，重點領域9個，產業園區33個，省(市)10個，依托的企業、單位數量達178個。在國家試點工作的影響帶動下，全國除個別省和地區外，絕大多數省(市)都推行了省級循環經濟試點工作。

　　十年的實踐證明，循環經濟發展開辟了新的資源，有效減少了污染物排放，提高了經濟效益和質量，減輕了經濟增長對資源供給和環境保護的壓力。

　 隨著制度的完善，由綠色信貸到綠色保險再到生態補償，環境保護經濟政策穩步推進

　　溫家寶總理指出，做好新形勢下的環保工作，要加快實現三個轉變，包括“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”。

　　十年的實踐證明，環境經濟政策不僅是激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的重要機制，更是解決環境污染問題最有效、最能形成長效機制的不可或缺的手段。

　　2007年，我國全面啟動環境經濟政策制定和實施工作，環保部門主動協調和配合經濟綜合部門，先后出臺了綠色信貸、綠色保險、脫硫電價、綠色稅收、生態補償、排污權交易等一系列環境經濟政策，為污染治理提供了有益的嘗試。

　　十年來，綠色信貸助推污染治理和發展方式轉變。2007年7月，為了遏制高耗能高污染產業的盲目擴張，原國家環保總局、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會三部門聯合出臺了《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》，在金融信貸領域建立環境準入門檻。

　　目前，河北、山西、廣東等地積極推進綠色信貸實施效果評估和企業環境行為信用評價工作，截至2012年3月，全國已有4萬多條環境違法信息、7000多條項目環評審批驗收信息進入銀行征信管理系統，成為實行綠色信貸的基礎信息。

　　十年來，綠色保險積極實踐，企業風險意識得以強化。發生環境事故后，誰來埋單？現實狀況是，最終往往由地方政府埋單。隨著環境污染責任保險的起步，強化了企業從前端著手提升風險管理、風險預防的意識，促進企業主動做出環保的努力。

　　截至目前，10多家保險企業推出環境污染責任保險產品，1000多家企業、2000多艘船舶投了綠色保險。江蘇、湖南、重慶、云南等13個省份開展了環境污染責任保險試點，有的已經開始試點強制責任保險。江蘇省無錫市出臺了《無錫市環境污染責任保險實施意見》，全面并強制性地推行綠色保險制度。2010年，無錫市完成了273家企業的環境風險評估工作，簽訂保險合同185家，收取保費489.2275萬元，保險責任限額達2.65億元。

　　十年來，脫硫電價、綠色稅收、生態補償、排污權交易等一系列環境經濟政策也在各地開始探索和嘗試。

　　“十一五”期間，在全國范圍內開始對燃煤脫硫機組實行每度電加價1.5分的政策，有力地推動了二氧化硫減排。僅2006年一年，我國就建成7000多萬千瓦的電廠脫硫能力，超過了前10年電廠脫硫能力建設4600萬千瓦的總和。

　　為了使環境資源不再無償使用，江蘇、浙江、天津等10個省(市)開展了排污權有償使用和交易試點。

　　隨著排污權有償使用和交易試點的開展，2008年1月1日，太湖流域主要水污染物指標開始有償使用。2009年，為了讓排污權真正發揮作用，浙江省諸暨市環保局與中國人民銀行諸暨市支行聯合推出了一項新的貸款模式――排污權可作為抵押物到銀行貸款。隨后，排污權抵押貸款制度在一些地區逐漸推廣開來。

　　“上游保護，下游受益；上游污染，下游遭殃”，是區域生態環境治理中矛盾的生動寫照。建立并完善生態補償體系，對于促進區域協調可持續發展意義重大。

　　2008年4月起，河北省在子牙河流域的5市實施跨界斷面目標考核和生態補償管理機制。一旦出境水質超標，就扣繳當地財政資金作為水污染生態補償資金。2009年起，這項制度在河北省七大水系56條河流全面推開。山東、遼寧、陜西等地也相繼推進重點流域、重要生態功能區和礦產開發生態補償試點。

　　十年來，一系列環境經濟政策的推出和嘗試，提高了企業治污的積極性，豐富了環境保護監督的內涵，推動了發展方式的轉變，為環境保護長遠發展奠定了堅實的基礎。