善用法律手段解決環境問題

　　改革開放多年來，中國的經濟建設取得了長足進步，但環境治理和保護的速度遠遠趕不上污染和破壞的力度，不少地方舊的污染和生態破壞問題沒有解決好，新的問題又不斷產生。環境問題已經不單單是環境權益問題，更是經濟問題、社會問題、乃至戰略問題。

　　政府怎么治理環境問題?最根本的途徑是靠法律。我國嚴峻的環境形勢呼吁一部強有力的環境保護法。《環境保護法》目前正處于修訂階段，最高人民法院和最高人民檢察院也于不久前聯合發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“兩高”司法解釋)。在2013年全國環境政策法制工作研討會上，會議代表就我國修訂《環境保護法》和“兩高”司法解釋的相關內容進行了討論。

　　■ 找準自身定位 發揮統領作用

　　《環境保護法》作為環境保護領域的基礎性法律，應著重理順環保體制、構建環保法律框架、建立環保領域普遍性的法律制度。

　　首先，由于我國現行《環境保護法》頒布時許多環境保護單行法尚未制定，《環境保護法》還承擔著規范部分具體行為的職責。目前，水、氣、噪聲、固體廢物、環評等單項法已經比較完善，其主要任務就是對涉及各環境要素的具體行為進行規范。因此，《環境保護法》作為環保領域的基本法律，重點應當對各單項環保法律法規起到統領、指導和帶動作用。

　　其次，黨的十八大提出的生態文明建設超越了傳統的以污染防治為主的環境保護概念，將優化開發布局、資源節約、生態系統保護和環境保護、生態文明制度建設作為生態文明建設的4項主要任務。作為環保領域基本法律的《環境保護法》，其基本原則、主要制度是否符合生態文明建設的要求，關乎今后全國環境保護工作方向是否符合生態文明建設和建設“美麗中國”的要求。因此，《環境保護法》應該將生態文明建設貫穿始終，將優化開發布局、節約資源、生態系統保護和環境保護的要求落實到具體的法律條款中。

　　最后，要處理好與各單項法之間的關系。環保單項法重點在于落實《環境保護法》明確的基本原則、主要制度，細化具體制度安排。《環境保護法》作為基本法律，應重點對環境保護的基本原則、各部門在環境保護方面的基本職責、主要制度作出概括規定，不宜對具體制度進行過細的規定。

　　■ 理順管理體制 明確部門職責

　　句話形同虛設。”上海市環保局副局長孫建表示。

　　要打破這種“形同虛設”的局面，就要完善環保法與相關法律的銜接，建立環保部門與其他部門的聯動機制。孫建建議，針對項目管理，法律可以明確，對于環評沒有獲得環保部門批準的，工商部門不予登記、發改部門不予立項、建設等相關部門不得批準其開工建設。而對于不執行環境行政處罰決定或者整改決定，經催告仍不改正的企業，由工商部門在年檢時予以督促把關。

　　設計缺乏科學性是目前環境管理體制存在的問題之一。“比如水質的監測，目前我國涉及環保、水利、國土和衛生等多個部門，但是各個部門沒有協調統一，甚至監測的結果都不一樣，這不單浪費了政府資源，對執法形象和政府形象也造成了損害。”湖南省環保廳法規處處長陳戰軍表示。雖然《環境保護法(修正案)草案》保留了環保部門統一監管、各部門分工負責的管理體制，但是環保部門如何實施統一監督管理，相關部門如何形成管理合力，這一點并不明確。所以，應該加強環保部門的宏觀職能。

　　孫建認為，在加強環保部門在環境規劃、標準、監測、信息發布等方面統一監管職能的同時，還應該發揮環保部門的產業引導職能。“我國正面臨著社會轉型和產業結構調整的問題。如何發揮環保部門在產業結構調整中的產業引導職能，是環保法應該進一步明確和深化的問題。”孫建說。

　　《環境保護法》規定，我國實行環境保護部門統一監督管理，其他有污染防治職責部門和資源保護部門的監督管理相結合的管理體制。從理論上講，這種管理體制是比較理想的。因為環境保護作為公益事業，具有很強的綜合性和公益性，不是單個部門可以做好的工作，需要在政府的領導下，環保部門統一監管，其他部門齊抓共管。

　　然而，由于缺乏相應的工作機制和制度保障，目前的“統一監管”并不到位。在現實的環境保護工作中，存在“多部門管理，無部門負責”的情況。有好處的事情，大家爭著管;沒有好處的事情，特別是麻煩事情，部門之間相互推諉的現象比較嚴重，這嚴重影響了環境保護法律制度的貫徹實施和環境保護工作的正常開展。究其原因，還是沒有從立法上解決部門職責不清、工作協調機制不健全、不履行法定職責的責任追究問題。

　　“環保部門如何實施統一監督管理，實現的方法和手段是什么，需要在哪些方面進一步發揮作用，相關部門應該如何各司其職、相互配合，這些問題在法律里都沒有明確。這就導致‘統一監管’這

　　■ 細化政府責任 落實考核機制

　　雖然現行的《環境保護法》規定，政府要對所管轄區域的環境質量負責，但考核評價機制相關責任最后往往落在環保部門身上，變成了對各級環保部門的考核，失去了原有意義，效果也大打折扣。因此，應該在《環境保護法》中明確考核評價機制的對象為各級政府，明確政府應當履行哪些環境職責，向社會提供怎樣的環境質量，并建立相應的考核指標體系。

　　在現實中，少數基層政府不僅不對環境質量負責，甚至走向反面，干擾其正常執法。“我們的工作人員去企業檢查，有時候還要得到園區的批準。甚至有些領導為了保護污染企業，規定環保局的檢查時間一定要集中在一個月的某幾天。這種企業出了事情誰負責?最后的板子還是打在環保局身上。”陳戰軍說。環保局作為地方政府的組成單位，局長由當地任免，因此在發展與保護存在矛盾時，環保局長往往違心地遷就當地領導的意愿，這就造成了環保執法缺位、錯位、不作為、亂作為等問題。

　　明確政府的環境責任，要建立政府對環境質量負責的考核評價機制、獎懲機制，特別是要建立政府環境責任審計制度，考核每屆政府和領導任職期間的環境責任落實情況和環境質量狀況，對于不合格或者環境質量下降的，要予以問責。

　　此外，現行的《環境保護法》沒有明確鄉鎮這級人民政府的職責。由于城市化進程和城市發展理念的變化，很多污染企業都已經從城市搬離，大多數都轉移到了縣級以下行政區域。縣里建設完工業園區，剩下不符合規定的就再往農村搬，形成了“村村點火，戶戶冒煙”的局面。如果鄉鎮政府不對環境質量負責，只靠市縣兩級環保部門的工作人員進行監管，顯然缺乏可行性。“所以，應該是各級人民政府對環境負主體責任，鄉鎮不是派出機構，是我們的行政機構，所以一定要明確他們的環境責任。”河北省環保廳副廳長殷廣平表示。

　　■ 提高違法成本 增強執法力度

　　實踐中，環保部門對一些企業及其環境違法行為，該關的關不了，該停的停不了，該制止的制止不了。

　　在一些環境違法案件的查處過程中，環保部門往往求助于政府組織與公檢法聯動或者依賴于向法院申請強制執行，導致執法成本高、執法周期長、執法難度大。“沒有過硬的手段，我們環保部門就好比是沒有爪子的貓，怎么能抓得住老鼠呢?”陳戰軍說。

　　“守法成本高，違法成本低”是環境執法一直沒有解決的難題。這在客觀上鼓勵了違法，抑制了守法，導致現實生活中環境違法屢禁不止。法律規定的一些處罰措施對于企業而言過輕。企業如果治理，污染防治設施一天的運行費可能都比罰款額要多得多，這就造成了有些企業寧可交罰款也不愿治理，有污染治理設施也不運轉。即使造成環境污染事故，也只按直接經濟損失的30%計算罰款，不需要進行環境修復和生態賠償，損害大而處罰小。“企業老板開著幾百萬的小轎車，我們的這點罰款，都不夠買他的一個車轱轆，怎么可能起到作用?”浙江省環保廳副巡視員許履中說。

　　對環境違法行為較少追究刑事責任也是普遍存在的問題。環境保護部東北督查中心主任文毅介紹，2012年東北督查中心發現的91起環境違法事件中，被追責的僅僅不到20起。并且由于環保處罰技術性較強，往往涉及很多部門和人員，所以從立案到移送司法機關的時間很長，不利于及時解決問題。

　　過硬的執法手段，是有效打擊環境違法的保障。而我國目前的法律法規并沒有賦予環保部門及時有效制止環境違法行為的強制執行權，在執法

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　　■ 完善監管制度 跟進配套措施

　　經過多年努力，我國的環境監管制度已經初步形成，但是在實踐中也存在著很多問題。討論中，參會代表表示要進一步完善申報登記、排污許可、總量控制、環評等環境監管制度。

　　由于我國缺乏配套的管理政策和法律措施，很多環境監管制度不能有效實施。排污申報制度從1988年開始試點，但至今也不是很完善，違法申報的行政處罰很輕，企業申報污染物的排放和申請總量控制指標長期以來是兩張皮，即，排污申報時涉及到繳納排污費，往往一個比一個報的少;申請總量指標時涉及未來發展空間，往往一個比一個報的大。

　　而排污許可證制度實施20多年來，沒有真正推廣開的主要原因是許可證的管理辦法沒有出臺，致使排污許可證制度形同虛設，即使發放了也流于形式，并且由于沒有相應的跟進制度和措施保障，違法了更是沒有過硬的制約手段和法律責任追究。

　　總量考核制度在“十一五”期間為推進環境保護工作起到了積極作用，但是由于我國地域遼闊，面臨的環境問題并不相同。比如二氧化硫的減排問題。黑龍江省環境保護廳副廳長國元介紹，黑龍江煤炭的含硫量只有南方地區的1/4，而且目前黑龍江的環境質量總體不錯。在這種情況下要求黑龍江也要實現二氧化硫的減排，在付出高成本的同時，減排效率卻非常低。“要想政策分得非常細致比較困難，但是我們可以考慮在不同省份執行不同的政策。”國元表示。

　　在環評制度方面，法律規定對未依法報批環評文件的建設單位，責令停止建設、限期補辦手續，逾期不補辦手續的才可處罰。實踐中，建設單位完全可以根據這一規定規避法律監管，不報批環評文件直接開工建設甚至生產，造成既成事實。環保部門發現其違法行為之后，只能責令補辦手續。

　　“在執法過程中，環境監察局批轉給華東督查中心調查取證的案件中，很多屬于未批先建。地方環保部門對此一貫做法就是限期補辦環評手續，這并不足以形成威懾作用。”環境保護部華東督查中心副主任楊永康介紹。同時他建議，《環境保護法》應對違反環評未批先建加重處罰，堵住限期補辦的漏洞，此外還可以考慮增加對建設單位具體負責人的法律責任。

　　■嚴格執行“兩高”司法解釋 維護司法公信力

　　今年6月17日“兩高”司法解釋的發布，是我國懲處環境污染犯罪司法實踐中的一件大事，為打擊環境污染犯罪提供了強大的法律武器。

　　“兩高”司法解釋降低了環保犯罪的入罪門檻，量化了入罪標準，讓環境執法可操作性更強。“嚴格執行解釋至關重要，如果今后出現重大的對社會有嚴重影響的環境污染事件沒有得到依法處理，會大大降低司法的公信力。”最高人民法院研究室處長周加海表示。

　　對于下一步的具體工作，代表提出以下建議：

　　首先是加大宣傳力度，讓企業了解違法后果，增強法律的威懾力，促使企業知法守法。對于法律而言，預防犯罪比懲罰犯罪更重要;對于我們的環境保護工作來說，防止污染比懲治犯罪更重要。

　　其次是細化有關規定，由環境保護部與最高法聯合發布具體指導意見。在“兩高”司法解釋執行過程中遇到了一些問題，需要進一步明確，如定罪的具體標準、重金屬的一些概念的界定等，建議環境保護部和最高法聯合發文，或者采用指導性案例的制度，解決在執行“兩高”司法解釋當中出現的疑難問題，集中解答大家的困惑。

　　最后是進一步完善配套措施，針對案件移送、評價鑒定、監測數據認可等規定相應的落實措施。“兩高”司法解釋的一些具體問題，需要完善配套措施，建議環境保護部抓緊研究，盡快出臺具體規定，以保障“兩高”司法解釋的落實。