土壤污染遭遇問責無據

　　一邊是數年前3座化工廠污染后的地塊，面積有數個足球場大小；一邊是剛入駐不久的學校，時時聞到刺鼻的氣味，兩者只有一路之隔。常外“毒地”風波發生以來，學校為何要建在“有毒地塊”、環評警示為何沒有得到重視等問題引發各界對“毒地”修復的關注。

　　這次常州“毒地”風波背后，凸顯了全國目前土壤污染遭遇問責無“據”的尷尬現狀。

　　“土壤修復目前沒有統一的規章制度，怎么修復，修復到什么程度，都沒有作詳細規定。”南京大學環境學院副教授顧雪元介紹，土壤污染具有隱蔽性，不像空氣污染水污染那樣會給人直觀的感受，比如水變黃了，空氣變污濁了，還有《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規，環保部門可以依法對違法排放廢氣、廢水等行為進行追究。

　　據顧雪元介紹，目前，國內還沒有關于土壤污染修復和賠償的專門性法律法規，對企業的約束力不夠、對責任者的震懾也不強。

　　土壤危機亟須立法

　　近年來，我國土壤污染的形勢相當嚴峻，土壤深度退化、酸化、鹽漬化，砷、汞、鉛、鎘等重金屬污染等問題逐年加劇，農藥等有機污染物殘留嚴重，耕地土壤環境質量堪憂。

　　環保部2014年4月公布的《全國土壤污染狀況調查報告》顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。工礦業、農業等人為活動以及土壤環境背景值高是造成土壤污染或超標的主要原因。全國土壤總的超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

　　相較于“霧霾天”“污染水”，土壤污染呈現隱秘、周期長、不可逆等特點，而且治理成本非常高。防治土壤污染不可能做一時之功，必須花費大力氣，付出大代價。

　　據中科院生態環境研究中心副研究員黃錦樓介紹，國內土壤修復起步較晚，企業對土壤修復的意識直到2004年以后才逐步被重視，各地關于土壤修復的規范也各不相同。

　　顧雪元說，雖然政府雖然出臺了很多指導性意見，但具體操作起來很困難。也有一些標準比如《土壤環境質量標準》，但一些企業會選擇繞過這些標準，“企業違法成本也很低，全靠企業自覺是很難的”。

　　從事風險管理20多年的南京大學教授畢軍曾向媒體呼吁設立《污染責任與損害賠償法》。他說，目前的環保法律在責任追究方面不到位、缺乏具體操作的條款，“有了這部法律，類似工廠搬遷后的污染場地損害可以追溯責任”。

　　土壤保護立法難在哪里

　　日前，全國人大環資委副主任委員袁駟對媒體透露，《土壤污染防治法》建議稿初步擬于今年年內在全國人大環資委內部進行兩次初審，明年將正式提請全國人大常委會，并完成審議。

　　同時備受關注的還有“土十條”（即《土壤環境保護和污染治理行動計劃》）。2013年5月，環保部牽頭，多個部門共同起草“土十條”，但至今無果。今年兩會上，環保部部長陳吉寧接受媒體采訪時表示，兩年多以來，環保部已修改50多稿，3次征求各省（區、市）和地方的意見，5次征求中央和國務院有關部門的意見，截至目前，文本已基本成熟，下一步按照程序報批后就可以實施。

　　陳吉寧解釋，因為土壤問題涉及復雜的技術、科學方面的問題，界定起來非常困難，“而且關于土壤污染防治，此前也沒有一部法律法規”。

　　土壤保護立法在操作中遇到了資金短缺和立法標準欠缺等困難。

　　武漢大學憲法學與行政法學副教授徐晨說，很多污染企業處在虧損或破產狀態，根據“誰污染誰治理”的原則，企業作為責任主體，本身沒有資金去治理，如果讓政府去出錢治理，同樣也面臨著資金短缺的困難。“因為現在的污染太嚴重了，政府不可能把所有的錢都拿出來治污。”徐晨說。

　　在立法標準的制定上也存在技術問題。

　　“很多污染是隱性的，檢測時要挖多深很難確定。而檢測要消耗很多人力物力，這個錢由誰來出也是個問題。”徐晨說，一些地方政府為了追求GDP，對地方企業采取“睜一只眼閉一只眼”的態度，包庇、縱容能夠創收的污染企業。

　　法律缺失背后的政府責任

　　在目前沒有立法的狀態下，預防重大污染問題，政府有哪些職責？

　　徐晨介紹，政府部門的職責主要在于審批環節上。一是環保部門對企業出示的環保測評的把關，二是建設部門對建房許可中安全標準的審批，包括建房時是否涉及污染問題。

　　“這里有個問題是，一旦出了問題，如果走司法途徑，審批這方面的過失很難舉證。”徐晨說，類似常州“毒地”風波發生后，政府通常扮演“協調官”的角色，即在學生及家長、學校、化工企業間就賠償等問題作協調。但政府在審批環節上的責任，可能會因為證據不足而無法確定。

　　“現在更重要的問題不是立法，而是執法。”北京大學法學院教授王磊認為，“教育法、建筑法中都有對學校校舍周邊環境進行安全評估的要求，政府負有監管、監督、測量的責任。”

　　王磊說，在預防層面上，政府應當作好規劃，明確類似化工廠周圍多少米范圍內禁止建造公共場所。在問題的處理上，政府有責任要求化工廠減少污染、提高環保的標準，從環保的設備、資金、技術等方面，免除對周圍學生身體的傷害。

　　至于標準定得多高，王磊說，還是要以科學為標準，政府應當及時公開信息數據。

　　“我們平時只注重收取排污費等費用，似乎收了費，就可以不管污染造成的損失。”王磊說，除了繳排污費，企業如果對周圍居民造成身心健康的侵害，還應當負民事責任，進行民事賠償，嚴重的還要負刑事責任。

　　“問題暴露出來也是好事，可以起到反面促進作用。”顧雪元希望這次事件可以倒逼相關部門和企業去承擔更多責任，并推動相關立法工作取得進展。