大氣中國2016：空氣質量改善指標有喜有憂

　　2015 年是《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》）實施的第三年，絕大多數城市空氣質量持續改善，但PM2.5 超標的情況仍普遍存在，一些區域還面臨臭氧污染加劇的問題。

　　以上是亞洲清潔空氣中心8月22日發布的《大氣中國 2016：中國大氣污染防治進程》報告提出的結論。

　　這一報告為系列報告“大氣中國：中國大氣污染防治進程”的第二期，涵蓋 2015 年 161 個地級及以上城市（即第二階段實施空氣質量新標準的城市）的空氣質量數據；國家、三區（京津冀、長三角與珠三角）與 161 個城市的治理政策與措施的計劃與進展；上海及深圳在工業燃煤鍋爐及 VOCs 治理方面的經驗梳理等內容。

　　■分析

　　□京津冀超標最重，珠三角改善最快

　　2015 年，我國城市的空氣質量較前一年整體有所改善。在6項污染物中，74 個城市的 PM2.5、PM10、SO2、NO2 年均濃度相對 2014 年總體呈下降趨勢，降幅分別為 14.1%、11.4%、21.9%、7.1%，CO 年均濃度與 2014 年持平，SO2、NO2、CO、O3 年均濃度達到國家二級標準。

　　然而，城市空氣質量超標情況依然普遍，特別是冬季重度污染頻發。2015 年，報告覆蓋的 161 個城市的平均超標天數為 99 天，其中 74 個重點城市的平均超標天數為 105 天。京津冀及周邊地區（山西、山東、內蒙古、河南）仍是全國空氣超標最嚴重、重污染發生頻率最高的地區，161 個城市中超標天數最多的前 20 個城市全部集中在這一區域，且這一區域內 70 個地級及以上城市共發生 1710 天（次）重度及以上污染，發布重污染天氣預警 154 次。

　　以PM2.5和PM10為評價指標，對比 161 個城市發布的 2015 年空氣質量改善目標與實際完成情況，90%的城市均實現了目標。

　　從空氣質量改善幅度來看，珠三角城市空氣質量在重點區域中改善幅度最大，并已率先達標；中西部及河北省部分城市表現優異，PM2.5 年均濃度下降幅度達 20%及以上，包括荊州、宜昌、柳州、桂林、西寧、株洲、西安、合肥、攀枝花、秦皇島、滄州、石家莊、邯鄲、邢臺。

　　不過，還有8個城市未完成 2015 年PM2.5或者是PM10的改善目標任務，包括鄭州、三門峽、焦作、棗莊、日照、營口、長春、廊坊。其中，鄭州、焦作不僅沒有完成 2015 年空氣質量改善目標，PM2.5 年均濃度相比 2014 年，還升高了 9%，而營口更是出現高達 23%的大幅反彈。

　　此外，還有一些城市空氣質量較差且改善幅度低于 5%，包括三門峽、棗莊、濟南、德州、哈爾濱、沈陽、長春、自貢。

　　PM2.5 仍是大部分城市面臨的首要問題，特別是首批開展監測的 74 個重點城市，PM2.5 年均濃度仍顯著高于國家二級標準，整體均值達到標準值（35 μg/m3）的 1.5 倍。

　　同時，臭氧污染問題進一步加劇，74 個重點城市年均濃度繼續上升，上升比例為 3.4%，達標城市比例繼續下降，下降比例為 5.4%。在京津冀地區，臭氧成為首要污染物的天數已超過 PM10，僅次于 PM2.5；在長三角地區，臭氧成為唯一不降反升的污染物。

　　■評估

　　□五大措施發揮實效，部分領域取得突破

　　空氣質量改善離不開各項大氣污染防治措施的落實，離不開防治工作的持續推進。2015 年，我國大氣污染防治在燃煤污染控制、VOCs 治理、港口船舶污染控制、重點區域協同推進污染治理等方面均取得了突破性進展。

　　——提前完成《大氣十條》控煤目標

　　針對燃煤污染的治理，延續了總量控制和清潔利用的“組合拳”形式，北京、上海等城市則主要采取淘汰工業燃煤鍋爐等結構性措施，逐步實現“去煤化”。

　　2015 年，全國能源消費總量穩中略增（上升 0.9%），煤炭消費占比64.0%，較 2014 年下降 3.7%，提前完成了《大氣十條》提出的 2017 年煤炭占能源消費總量 65%以下的目標任務。

　　“十二五”期間，全國安裝脫硫設施的煤電機組由 5.3 億千瓦增加到 8.9 億千瓦，安裝率由 83%增加到 99%以上；安裝脫硝設施的煤電機組由 0.8 億千瓦增加到 8.3 億千瓦，安裝率由 12%增加到 92%。

　　國務院常務會議決定到 2020 年，全國所有具備改造條件的燃煤電廠力爭實現超低排放。為此，環境保護部、國家發改委和國家能源局發布文件，規定了具體進程并明確了超低排放電價補貼、發電量獎勵、排污費激勵、信貸融資支持等政策措施。

　　——試點VOCs排污收費

　　2015年，部分地區開始征收VOCs 排污費。在VOCs綜合整治方面，一些大城市已經開始先行先試。

　　VOCs 是生成臭氧與PM2.5的重要前體物，其治理是近年來大氣污染防治的重點工作。2015 年，國家啟動了石化行業 VOCs 綜合整治，頒布了石油煉制、石油化學和合成樹脂3項工業污染物排放標準，為重點行業的 VOCs 治理提供了政策依據。同時，出臺了《揮發性有機物排污收費試點辦法》，將石油化工和包裝印刷選為首批試點行業。此后，北京、上海、江蘇、安徽、湖南等地區相繼出臺 VOCs 排污費征收辦法。

　　在VOCs 綜合整治方面往往大城市先行并且積累了一定經驗：北京、上海超額完成 2015 年治理目標；深圳市通過 VOCs 排放調查摸清來源并不斷更新數據，在治理方面做到堅持源頭控制為主、法規技術規范先行、分行業推進、加強重點監管企業治理、加大執法力度。

　　——船舶污染治理突破盲點

　　我國東部沿海擁有多個世界大港口，2014 年全球吞吐量最大的10個港口有7個在中國。港口船舶污染已成為上海、廣州、深圳等城市大氣污染的重要來源。

　　為解決這一問題，國家發布政策文件為 2015 年及未來5年的船舶與港口污染防治工作制定了目標與政策，要求在珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域設立船舶排放控制區。京津冀和長三角地區均在 2015 年提出，通過區域大氣污染防治協作機制，推動船舶排放控制及港口污染防治。

　　——聯防聯控走向深度合作

　　2015 年，重點區域特別是京津冀地區跨行政區劃的大氣污染聯防聯控走向深度合作，啟動環境執法與機動車排放污染控制聯動工作機制，通過合作框架協議與協同發展規劃進一步明確一體化發展思路。北京與廊坊、保定對接，天津與唐山、滄州對接，北京和天津在大氣污染治理資金、技術等方面為結對城市提供支持和幫助。

　　長三角大氣污染防治以區域聯席會議機制為基礎確定了年度工作重點，包括煤炭消費總量控制和清潔能源替代、煤電節能減排升級與改造、工業結構調整和污染防治、機動車污染防治、秸稈焚燒和揚塵污染治理。

　　——督企向督政轉變

　　2015年，環境保護部加大了公開約談力度，并建立環保督察工作制度，督察的重點由“督企”轉向“督政”，通過“督政”敦促地方政府對本地環境質量負責，確保《大氣十條》的有效實施。

　　2015 年，環境保護部公開約談了 15 個市級政府主要負責人，較 2014 年增加一倍，約談的主要原因是大氣污染問題。

　　截至 2015 年底，環境保護部對 33 個市（區）開展了綜合督察，涵蓋大氣污染等環境問題。在實施綜合督查工作中，共有 31 個市進行了約談、20 個市（縣）實施了區域環評限批、176 個問題掛牌督辦。

　　■建議

　　□明確時間表，加強能力建設

　　《大氣十條》實施以來，亞洲清潔空氣中心基于第三方獨立觀察，對中國城市短期和長期大氣污染防治工作提出以下建議：

　　一是設定空氣質量達標時間表和路線圖。

　　明確的達標時間表和路線圖這一經驗已經在諸多發達國家和城市得到印證。建議在“十三五”規劃期間提出各區域及城市空氣質量達標的時間表和路線圖，并建立配套的達標規劃技術方法、評估手段和激勵機制。

　　二是建立科學的政策預評估、跟蹤評估和后評估方法與體系。

　　建立科學的政策預評估、跟蹤評估和后評估的方法與體系有助于幫助政府選擇有效的措施，在實施過程中根據實際情況及時調整治理方案，提高治理措施的精準性。

　　因此，建議“十三五”規劃期間建立科學的政策預評估、跟蹤評估和后評估方法與體系，將其盡快納入各級政府。

　　三是加強對地方政府空氣質量管理的能力支持。

　　報告研究發現，2015 年空氣質量未達到年度目標及空氣質量較差且進展緩慢的城市集中在河南、山東和東北，在大氣污染防治相關的經驗積累和基礎能力方面較經濟發達地區相對薄弱。中央政府除了對城市施加壓力外，還應針對管理能力較弱的城市提供全面系統的能力建設支持。

　　四是進一步主動公開大氣污染防治信息。

　　報告建議地方政府進一步主動公開大氣污染防治相關信息，增進空氣質量管理相關方（包括研究機構、非政府組織、媒體和公眾）對于大氣污染防治進程的了解，這將有利于各相關方對政策實施進行監督、開展研究，進而為空氣質量改善提供多方支持。