大氣污染防治法能否“改”出一片藍天

　　

　　據報道，受霧氣影響，2月21日北京的空氣污染指數為333，屬重度污染。這是北京今年以來第一個五級重度污染天。

　　而在此之前，《大氣污染防治法》修訂案建言獻策征集活動已經在京結束。此次修訂能否還藍天“本色”，特別值得公眾期待。

　　我國在1987年制定了《大氣污染防治法》，1995年對這部法律作了修改，2000年又進行了第二次修改，目前正在進行第三次修改。

　　環境保護部法規司副司長別濤透露，到目前為止，《大氣污染防治法》的第三次修改已進行了兩年多，今年可能完成國務院審議，年底前有望提交全國人大常委會。

　　―――― 修訂背景 ――――

　　我國大氣污染從煤煙型轉向復合型

　　一部法律實施了23年，卻要進行三次修改，這在我國法律實施過程中并不多見。全國人大環資委在2009年還將《大氣污染防治法》作為全年監督工作的重點進行大量調研。全國人大環資委法案室主任薛惠鋒表示，盡管大氣污染防治法實施了20多年，但當前全國大氣污染防治形勢依然嚴峻。

　　薛惠鋒說，全國仍有42.5%的重點城市沒有達到環境空氣質量二級標準，有7個城市空氣質量列于三級標準。特別是隨著機動車船、重化工行業快速發展，臭氧、光化學煙霧、灰霾天氣等新問題越來越突出，新老污染交錯，大氣污染防治工作面臨的情況極為復雜。

　　目前我國大氣污染特征已從煤煙型污染轉變成為復合型污染。據環境保護部公布的材料顯示，當前我國以煤為主的能源結構未發生根本性變化，煤煙型污染作為主要污染類型長期存在，城市大氣環境中的二氧化硫和可吸入顆粒物污染問題沒有全面解決;同時機動車保有量持續增加，尾氣污染愈加嚴重，灰霾、光化學煙霧、酸雨等復合型大氣污染物問題日益突出。其中，臭氧、可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物等成為大氣主要污染物。

　　有研究表明，光化學煙霧、高濃度臭氧、氮氧化物污染等頻繁出現京津冀地區和珠江三角洲、長江三角洲，呈現區域性大面積污染。今后一段時期，預計我國大氣中上述污染物濃度還將繼續增加。

　　國內城市空氣質量信息公開處于初級水平

　　在環境信息公開方面，雖然環境保護部做了很多工作，但是公眾對之并不滿意。據中國人民大學法學院與公眾環境研究中心聯合發布的《30個中外城市空氣質量信息公開評價結果》，我國20個城市對空氣質量信息均有一定程度的公開，主要以每日空氣污染指數(API)形式發布。但整體而言，國內城市的空氣質量信息公開仍處于初級水平。

　　據評價結果顯示，來自發達國家或地區的城市空氣質量信息公開達到較高水平。其中巴黎開展監測并發布信息的污染物種類全面，統計數據詳細，檢索方便;倫敦開通了Twitter和Facebook，并開發了iPhone應用軟件為用戶報告不同監測點的API數值;維也納市環保局通過Flash動畫向公眾介紹空氣質量相關信息。

　　而對照分析表明，國內城市與參照組國際城市之間的最大差距在于前者的監測和發布指標不全面。其中最為突出的就是對于細顆粒物(即PM2.5)的監測與發布。由于PM2.5容易深入呼吸道并危害人體健康，除香港外所有評估組國際城市均普遍做一定程度的監測和發布。而作為全球遭受細顆粒物污染最為嚴重的地區之一，我國無一城市正式發布相關數據。此外，兩組城市一氧化碳、臭氧和揮發性有機污染物等指標的發布也有很大差距。

　　―――― 專家建議 ――――

　　把空氣質量納入地方政府考核內容

　　“在立法理念上，現行的《大氣污染防治法》仍然注重對單行法規范，缺乏與相關法律的銜接;注重對污染源的末端治理，缺乏從源頭、全過程和區域上控制大氣污染的理念。”薛惠鋒說，《大氣污染防治法》在制度設置上也不夠完善，這主要體現在沒有建立目標責任和考核評價制度，造成政府職責有關條款較多，但難以真正落實等。

　　對于正在修改的《大氣污染防治法》，中國政法大學環境法學教授王燦發建議，應該明確執法者以及地方政府的責任。在修改時，應該把執法與監督的具體措施與規定寫清楚，比如行政機關該執法的不執法應該承擔什么責任，地方政府如果干預環保部門執法應該承擔什么責任。

　　同時，他建議，對地方政府的考核不僅要把GDP作為考核的主要內容，還要把空氣質量作為一項重要內容來考核。

　　環境保護與經濟制度直接“掛鉤”

　　中國人民大學法學院副教授竺效建議，應增加相應規定，以加強環境信息公開制度與綠色信貸、綠色證券、綠色保險等環境經濟制度的銜接，并盡量使得制度設計具有“剛性”約束力，以便該制度將來對環境保護起到真正的促進作用。

　　他說，比如可以規定商業銀行對大氣環境信息公開違法企業以及其他嚴重大氣環境違法企業，依法收緊或者停止信貸服務的義務，并且明確商業銀行不履行該義務的法律責任;又如，可以規定證券業監督管理機構依法有對大氣環境違法企業不得核準企業上市等義務，及其失職必須承擔的相應法律責任等。

　　設立專章強化環境信息公開

　　盡管環境保護的責任在地方政府，但是環境的受益者與受害者其實是普通的公眾。別濤說，從這個角度看，公眾有權利、有責任也有義務參與國家立法。

　　據介紹，現行的大氣污染防治法共七章，并沒有提及環境信息公開和公眾參與。因此，竺效建議，《大氣污染防治法》在進行政府信息公開規定的同時，應就所涉的信息公開義務主體未依法履行法定義務的，在該法法律責任專章中應予以規定，以便更好地督促相關義務主體履行法定環境信息公開職責。

　　竺效說，如何調動全社會來保護城市的大氣環境質量，是我國許多大城市著力思考的課題。了解國際城市如何通過完善大氣環境信息公開的實踐，鼓勵公眾參與，也應是《大氣污染防治法》修訂的重要內容。

　　建立大氣污染區域聯防聯治體系

　　在去年全國“兩會”上,姜健等61位代表提出2件議案，要求修改完善有關機動車船污染防治的規定，建立有關區域大氣污染防治的管理體制和聯防聯控的長效機制等。

　　據環境保護部介紹，代表議案提出的有關機動車防治、區域聯防聯治等主要建議，在《大氣污染防治法》修訂草案送審稿中已經有了相關的規定。

　　中國工程院院士、中國環境監測總站原總工程師魏復盛說，當前，我國大氣污染正從城市向農村擴展。比如在珠三角地區，火電廠產生的氮氧化物等污染物濃度攀升擴展，由于空氣是流動的，不僅在廣州等城市里，農村也出現了較為嚴重的空氣污染。而長三角、京津冀、長湘潭、成渝地區也出現了類似的情況。

　　魏復盛說，因為大氣污染不是一個城市努力就可以解決的，國家有關部門已經提出了區域大氣污染問題，提議各省實施聯防聯治的措施。魏復盛表示，北京奧運會期間控制空氣污染，除北京外，河北、內蒙古、山西、天津等地都采取了火電廠停工、汽車限行等措施，為建立有關區域大氣污染防治的管理體制和聯防聯控的長效機制等提供了有益的經驗。

　　■ 延伸閱讀

　　對于社會關注的二氧化碳溫室氣體，盡管被列入“十二五”總量控制指標，但有關專家透露，納入《大氣污染防治法》的可能性比較小。原因是，其是否被劃定為“污染物”，爭議比較大。

　　中國環境科學研究院院長、全國人大環資委委員孟偉主張，將二氧化碳溫室氣體排放問題納入《大氣污染防治法》。他建議設立“控制溫室氣體排放”專章，規定控制溫室氣體排放的原則、指標和規劃，對溫室氣體排放實行統一的統計、監測和考核。

　　中國社科院法學研究所專家常紀文認為，二氧化碳從長期角度看，應該列入《大氣污染防治法》，但是從短期看，最好不列入。原因是目前陰霾、氮氧化合物等大氣污染治理都沒有完成，尚不具備相應的技術和經濟條件將二氧化碳減排更難列入大氣治理的目標。

　　對此，他主張將二氧化碳定位于大氣環境影響物質，而不是污染物質。