實施綜合督查開創環保督查新局面

　　環境保護部部長陳吉寧日前在督查工作座談會上強調，突出督查重點，實現由“以查企業為主”轉變為“查督并舉、以督政府為主”，加強綜合督查。

　　2014年以來，環境保護部華北環境保護督查中心探索開展了對轄區重點城市以督查政府為主的綜合督查試點工作。試點工作表明，綜合督查是督促地方政府及有關部門認真履行環境保護職責的有力抓手，是推進環保管理戰略轉型的積極探索。

　　綜合督查意義重大

　　首先，實施綜合督查是適應當前環境形勢的需要。當前，我國環境形勢正處在局部有所改善、總體尚未遏制、形勢依然嚴峻、壓力繼續增大的階段，環境問題已經逐漸成為影響經濟社會發展的重要因素。黨中央和國務院高度重視環境污染問題，多措并舉，積極推進環境污染治理。各地方政府也結合本區域實際出臺政策、實施對策，強力應對。實踐證明，在政府的強力主導下，全社會的環境投入在增加，公眾的環境意識在提升，環境保護優化經濟發展的作用在顯現。實施綜合督查，正是強化對地方政府履行環境保護職責、執行環境保護法律法規標準的督查，推動地方政府進一步重視環境保護工作，充分發揮環境保護優化經濟發展的作用。

　　其次，實施綜合督查是適應新常態的需要。在經濟發展新常態下，各地面臨經濟轉型、產業調整、發展放緩等諸多發展壓力。同時，又面臨環境承載能力已經達到或接近上限，人民群眾對良好生態環境的期待值趨高的環境壓力。如何適應新常態的新形勢，是擺在地方政府面前的重大難題。開展綜合督查，正是將環境保護優化經濟發展的作用放置在新常態中加以考量，幫助和推動被督查城市找出新常態下環境保護工作面臨的問題，抓出新常態下以環境保護優化經濟發展的藥方，推動地方科學發展。

　　第三，實施綜合督查是適應新《環境保護法》實施的需要。新《環境保護法》明確指出，各級人民政府對本區域環境質量負責，并明確賦予了包括環境保護督查中心在內負有環境保護監督管理職責的部門以職權和責任。新《環境保護法》為督查中心開展針對地方政府的環保綜合督查提供了法理依據。探索開展環保綜合督查，正是適應新《環境保護法》實施的要求，開展對地方政府環保責任的督查，摸索督查地方政府落實環保責任情況的方式方法。

　　第四，實施綜合督查是推進環境管理轉型的需要。當前，我國環境管理體制正面臨著從以污染控制為導向的管理模式轉變為以環境質量改善為導向的管理模式。環境質量由地方政府負責，要想從根本上改善環境質量，就要從督查政府著手。此外，環境質量的改善和發展方式密切相關，粗放型、高消耗的發展方式，不可能從整體上減少污染排放。這種情況下，僅督查具體項目和企業是不夠的。綜合督查是以督查地方政府為目的督查方式，強調從宏觀層面、從經濟發展大局、從再生產全過程推進環境保護工作。推進環保綜合督查，是環境保護管理戰略轉型的必然要求，是當前情況下探索環保督查轉型的重要實踐。

　　第五，實施綜合督查是環保督查不懈探索的里程碑。環保督查工作重心側重于督查企業，這與督查中心設置之初的督查、服務、協調的本意大相徑庭，也不利于厘清國家和地方環境執法監管的權限。而且，側重于督查企業，僅僅是偏重了環境保護微觀層面的督查，將工作壓力傳遞至基層環保部門，對基層政府的觸動甚微。開展綜合督查則是由側重督企向側重督政轉變，變單一的督查企業向綜合的督查地方政府涉及環境保護工作的全過程，讓地方政府意識到環境保護不僅僅是環保部門的事情，推動了地方環境保護工作的開展。

　　綜合督查效果顯著

　　實施環保綜合督查，旨在強化政府的環保主體責任，進一步明確各部門的職責，加強各方力量的統籌，加大污染源監管，調動社會公眾參與。2014年，華北督查中心對河北省廊坊市開展了綜合督查，對石家莊等13個城市開展了大氣污染防治暨總量減排綜合督查，經后督察表明，綜合督查有效推動了地方環境保護工作的進展。

　　一是黨委政府對環境保護的重視程度前所未有。經過綜合督查，被督查城市的黨委政府對環境保護工作的重視和支持達到了新高度，充分發揮了環保工作黨政同責、政府統領的作用，并初步厘清了環保責任體系。被督查的14個城市（區）均由市（區）長或主管副市長牽頭組織整改工作，均建立了相關督查督辦工作機制。

　　二是有關部門的環境保護職責得到強化和落實。綜合督查進一步明確了各有關部門的環保職責，指出了各部門在貫徹環保職責過程中存在的問題，并提出了具體的建議。后督察發現，大多數城市有關部門已行動起來，各部門的環保責任履行程度得到大幅提升。例如，廊坊市自2015年起，提拔縣（市、區）黨委、政府及與環保工作密切相關的委辦局主要領導，需在市環保局大樓內同期進行任前公示。

　　三是推動了地方政府對影響環保工作深層次問題的探索。隨著經濟社會的發展，產業結構、工業布局、能源結構等方面對環境保護的影響日益突出。綜合督查從上述幾方面對環境保護的影響著手，列舉數據，綜合分析，形成具有說服力的報告，使地方政府系統地認識到上述方面對環境保護的巨大影響，從而推動地方主動對影響環境保護工作深層次原因的探索，一些長效措施和機制得以謀劃啟動。例如，石家莊市出臺《加快省會現代服務業發展的實施意見（2014年~2017年）》，并配套了相關財政、投資政策，努力解決經濟結構失衡的問題。

　　四是助推了一批突出環境問題的解決，助力地方大氣污染防治任務完成。通過綜合督查，發現了被督查城市存在的突出環境問題，在進行情況反饋后，地方政府認真加以整改，徹底解決問題。經后督察，綜合督查報告明確列出的具體問題大多數已整改到位，部分正在整改推進。此外，綜合督查工作緊扣《大氣污染防治行動計劃》的要求，展開了有針對性的督查。后督察表明，通過綜合督查以及綜合督查整改工作，帶動了各地2014年大氣治理重點任務的推進，在重點行業提標改造、散煤治理、燃煤小鍋爐整治、黃標車淘汰以及減煤壓鋼等方面進展順利。

　　五是強化了環境保護工作能力建設，提升了環境執法的威懾力。通過綜合督查，各地黨委政府加大了環境保護的投入，尤其是環保基礎能力建設，使得環境執法監管能力得到明顯增強。同時，各地在綜合督查反饋結束后，紛紛開展有針對性的專項整治行動，環境執法力度明顯加大，查處了眾多環境違法問題，環境執法的威懾力明顯提升。

　　把握綜合督查要點

　　通過對華北地區14個城市開展綜合督查的實踐，實施綜合督查需從以下6方面入手，扎實推進工作。

　　第一，準備要細。事貴精細，在綜合督查過程中，“細”字要貫穿始終。前期準備要細，要將各個環節、各個程序容易產生的問題和遇到的困難都想到，并做好預案。工作開展過程中要細，要做到檢查、調研、資料整理等各個方面縝密仔細。只有這樣，才能確保綜合督查最后的分析和反饋報告的準確度，也才能確保綜合督查取得預期效果。

　　第二，溝通要暢。無論對于督查中心還是對于被督查城市，綜合督查都是新生事物，工作開展的過程即是探索過程。如何讓被督查城市準確了解綜合督查的內涵、內容和要求，是決定綜合督查成敗的關鍵因素。因此，必須保持暢通的溝通渠道。溝通順暢，既可以讓督查中心充分掌握被督查城市的基本情況，有針對性地開展工作，也可以讓被督查城市充分知曉綜合督查的工作要求，有利于消除顧慮，從而全力配合。

　　第三，方案要實。方案是工作開展的指導手冊，其內容是否詳實至關重要。在綜合督查正式開展之前，必須充分參考被督查城市的實際情況，緊密結合督查時段內國家的環境保護精神要求，參照前期日常督查相關情況，擬定出詳實的工作方案。在工作方案中，目標要具體，措施要詳細且具有可操作性，各環節、流程都要有具體的時間節點和責任人。

　　第四，檢查要全。綜合督查的檢查一定要全面。檢查分3個層面：一是市政府層面涉及環境方面決策資料的調閱；二是相關部門履行環保職責情況的調研；三是企業貫徹環保要求的具體情況。在檢查時，全面是第一原則，因為只有在督查檢查階段全面掌握了各方面信息，才能為后續的綜合分析夯實基礎，也只有盡可能地全面檢查，才能從眾多信息中梳理出有價值的內容。同時，必須堅持全中求細的原則。除此之外，檢查要服從于分析，在綜合分析階段，如果發現有缺失內容，可以適時開展第二階段檢查，以確保所掌握信息準確。

　　第五，分析要綜。綜合督查，重在“綜”字，尤其在對督查情況的分析方面，必須著眼于綜合。全面梳理被督查城市的經濟社會發展各方面信息，深挖信息背后，反過來審視環保工作，力爭發掘影響被督查城市環保工作的深層次原因，從而有助于提出準確的建議。

　　第六，反饋要準。綜合督查過程中有2~3次反饋環節，反饋的內容對被督查城市而言至關重要，一方面是已有工作的定性，另一方面則是未來工作的定位。綜合督查必須通過有效的綜合分析，緊緊扣住實際，提出有建設性的意見和建議，為推動地方發展發揮實效。