政府環境責任如何化虛為實？

　　在環境危機、權利訴求、利益沖突、體制掣肘等多重壓力下，《環保法》修改的核心追求應是，形成影響乃至決定環境走向的制度性框架。

　　發生環境污染事故，直接肇事者難辭其咎。然而，分析重大環境事件的原因，看似責任在企業，實則與當地政府脫不了干系。地方保護主義、政府不作為是導致污染事件的重要因素，建立科學和可操作的政府環境責任考核評估與追究體系顯得至關重要。

　　在政府環境責任追究體制和手段上應做出哪些改進?如何在《環境保護法》修改中落實政府責任?政府環境責任追究如何做到科學、明確、量化、細化?本報記者特別邀請法學專家進行了探討。

　　構建全程監管的政府環境責任體系

　　政府必須主動承擔積極的前瞻性責任，從源頭預防環境問題

　　環境污染問題日益嚴重，其引發的后果常是不可逆的，在很多情況下，僅依靠事后追究政府或企業相關人員的責任為時已晚。事后責任追究只能是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。要解決環境問題必須防患于未然，從源頭進行預防，政府必須主動承擔前瞻性責任。

　　自2005年“環保風暴”以來，環保部門接連采取“設立區域環境監察中心”、“區域限批”、“行業限批”、“流域限批”等一系列行政措施，制止嚴重違反環境法律法規的現象。

　　事前預防與事后追究并重，將預防作為重中之重

　　在上海交通大學法學院環境資源法研究所所長王曦看來，前述措施的實施一方面說明《環保法》、《環境影響評價法》等環境法律法規沒有真正起到約束和限制作用，同時也說明地方政府沒有履行職能。

　　正如中國政法大學研究生院副院長、教授解志勇所言，現在存在一種不好的行政思路，就是造成既定事實，然后群眾對此無可奈何。

　　毫無疑問，依據事后責任追究模式來進行責任追究，不可能從根本上解決日益嚴峻的環境問題。大量的環境污染和生態破壞事件，特別是歷次“行政限批”所針對的情況，都表明地方政府在制定經濟發展規劃、招商引資、建設項目審批時，比較嚴重地違反或者規避環境法律法規。

　　王曦認為，從戰略上看《環保法》修改，其意義在于在建立比較完整的、保障環保主體良性有效互動的法律制度。

　　《環保法》修改要在預防上做文章，構建預防與事后問責并重的問責機制。解志勇說，《環保法》應修改為事前預防與事后追究并重，將事前預防作為重中之重。

　　在北京師范大學法學院教授、博士生導師冷羅生看來，應構建事前預防、事中監管與事后問責的政府環境責任追究模式。

　　決策失誤是源頭的失誤。如果在決策過程中，有關部門做好了信息公開和聽取當事人及社會意見的工作，有些污染事件是可以避免的。

　　冷羅生認為，事前預防主要應健全以下幾方面制度：一是完善環境信息公開制度。涉及環境影響的項目從決策開始就必須公開，并且主動要求社會監督，保證事前預防機制發揮作用。二是依法實施規劃或項目環境影響評價制度。對不通過環評的項目一律不準動工興建。三是推進公眾參與地方政府的環保決策。四是突出人大、政協以及上一級政府對下一級政府環境責任的監督。

　　事中監管就是，環保部門按照排放標準和企業承諾進行嚴格監管、嚴厲處罰。

　　明確各級政府和相關職能部門在決策中的環保權限與責任

　　在很多情況下，環保部門看到了政府決策對環境不利的一面，但由于缺乏制度保障，難于表達意見。

　　“這表明，在立法方面缺乏不同行政職能之間的合理制約和協調。因此，事后問責成為迫不得已。《環保法》應為公眾對地方政府的環保決策和環境執法進行監督提供制度保障。政府行為帶來不良環境影響時，政府的領導、直接的責任人員應承擔相應的行政、民事或刑事責任。”冷羅生說。

　　政府作為環境保護公共服務的提供者，在進行有關經濟、社會發展決策時，必須充分考慮環境保護。

　　“建立風險預防為主的環境監管模式，明確各級政府以及相關職能部門在決策中的環保權限和責任，建立環境保護與經濟社會發展綜合決策機制，才能實現風險預防。”湖北經濟學院院長呂忠梅說。她認為，《環保法》要以保護生態安全、保障人體健康為立法目標，規定風險預防基本原則，明確將地方政府的發展規劃、土地利用規劃、建設項目規劃納入環境影響評價的范圍，確立戰略環評、規劃環評制度，保證將環境保護與經濟社會發展同時決策。

　　“與此同時，現在的環境監管也需要我們轉變理念，在法律上明確各級政府及相關部門之間的協同責任，建立權力間協調與執法協同機制。”呂忠梅說。

　　從過去的“政府環境監管”到“社會環境治理”，在這種體制下政府要發揮主導作用，政府要有“柔性執法”的手段和措施，如行政指導、生態保護協議、生態補償、政府獎勵、經濟激勵等需要由法律加以規定;同時，從過去的“條塊分割”到“協同執法”，需要建立協調機制、協作機制、協力機制，真正做到執法“無縫隙”。

　　在采訪中，法學專家都表達了一個同樣的觀點，即法律應當為第三方主體中的人民代表大會、公眾和公眾團體對地方政府的環保決策和環境執法進行監督提供制度保障。

　　王曦認為，當前我國環境法制建設工作的重點，應當是加強有關第三方主體監督政府的立法，以法律保障他們對政府有關環境行為的有序和有效監督，從而使政府一方面避免在規劃經濟和產業、招商引資、興辦建設項目等問題上的決策失誤，另一方面對企業等污染者依法進行有力地管理。這種立法的核心內容是地方政府環保決策監督制度，進一步強化地方各級人民政府對環境質量的責任。

　　建立剛性評價機制和硬約束

　　從責任追究、利益誘導和能力保障三方面入手，建立完整的政府激勵約束制度體系

　　如何建立規范政府環保履職的制度框架，使政府環境責任追究可衡量、可判斷、可操作?

　　豐富政府責任監督內容

　　《環境保護法修正案(草案二次審議稿)》(以下簡稱《草案》)提出，進一步強化地方各級人民政府對環境質量的責任。對此，中國人民大學環境資源法研究中心主任周珂教授認為，《草案》僅提出政府對環境質量負責，所涉及的領域過于狹窄。如何豐富對政府環境責任監督內容，完善監督方式，是業內關注的重要話題。

　　呂忠梅認為，《草案》已經為建立規范政府履職的制度框架做出了努力，但規定得還不夠。

　　“在環境保護法體系框架中，《環保法》與各專項法律在調整對象上應有合理的區分。具體來說，各專項法律應當以企事業單位為主要調整對象，而《環保法》應主要規范政府的環境行為、責任及其監督機制，主要內容應包括環保理念、基本原則、基本體制、政府責任、公眾權益、企業的基本義務、基本監管制度、通用的處罰規則等。只有這樣，完善的政府環境責任制度才能得以建立。”呂忠梅說。

　　近來，關于生態文明建設的部署密集出臺，把部署變成法律制度也是《環保法》修改值得關注的問題。建立剛性評價機制和硬約束，使科學發展觀和可持續發展理念變成可操作的制度，其實施的結果可以引導符合生態文明要求的觀念、行動、社會關系、社會秩序的形成，從而達到人與自然和諧相處的目標。

　　注重單純經濟增長考核是環境法律法規不能嚴格執行的重要原因。轉變評價考核方式可以有效解決問題，使環保轉變成為“硬約束”而不是“軟指標”。考評體系是否科學合理，直接關系到考評體系的效果與功能。

　　呂忠梅認為，考評體系要特別注意對環境的考評與對人員考評的結合、約束與激勵機制的結合、統一目標與分類實施相結合及客觀評價與主觀評價相結合。

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　　設立科學的考評體系

　　建立考評體系的目的在于通過規范人的行為達到人與自然和諧的目標，其出發點和歸宿在于建立人人都能享有生態環境的惠益、人人都對生態環境負責的良好社會秩序。因此，各種環境要素指標、生態建設指標都必須以生態安全與確保人體健康為要旨，防止出現“環境保護對抗”的現象，使“企業達標排放”導致的環境污染事件不再發生。

　　科學合理的考評體系首先應是動力，能夠最大限度地鼓勵各級政府及其工作人員、激勵企業和社會公眾參與生態文明建設的積極性，充分發揮各主體的能動性與創造力。“如果考評體系只有壓力，簡單問責或者懲罰，變成機械的條條框框，可能會與建設生態文明的目標背道而馳。生態文明建設必須要有各方面主體的主動參與和積極行動才可能實現。”呂忠梅說。

　　中國地域遼闊，經濟社會發展的區域性差異大，這決定了全國范圍內不可能用一種標準進行考核，必須有針對性地建立分類考核機制。因此，應在建設生態文明的統一目標下，建立分類考評機制，使考評體系真正具有可操作性與可實施性，保證考評目標的落實。

　　生態文明建設包括了“硬”和“軟”兩個方面，既有環境資源保護的客觀存在，也有人們的心理和文化等主觀感受。科學合理的考評體系應將兩方面相結合，設計兩類不同的考評指標，確立相應的考評方法。與此同時，也要注意上級考評與第三方考評的相互印證，確立多元化考評機制。

　　落實人大對政府的監督

　　對政府的環境行為進行法律監督，具有法律依據。我國《憲法》第一百零四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項;監督本級人民政府……的工作;……”縣級以上人民政府有關地方經濟規劃、地方產業發展規劃，招商引資、審批建設項目等方面的決策活動，屬于地方政府的工作，因而屬于地方人民代表大會監督的范圍。《各級人民代表大會常務委員會監督法》也有類似的規定。

　　王曦認為，由于地方人大掌握著地方政府官員的任免權和罷免權，如果敢于運用并運用得當，地方人大對有關政府的環境行為監督可以產生很好效果。建議通過《環保法》修改把《各級人民代表大會常務委員會監督法》的監督延伸并落實到有關政府環境行為上。

　　監督內容應至少包括3方面內容：一是地方環境質量的變化狀況。二是地方政府執行環境資源保護類法律法規的情況。三是地方政府有關環境的決策情況，如地方產業發展規劃和招商引資活動的環境影響和社會反映等情況。

　　同時，要完善監督方式。地方人大可以通過聽取政府工作報告、開展專項調查、進行專題質詢等方式進行監督。其中，專項調查和專題質詢是常規的聽取政府工作報告和執法檢查之外的監督方式，其啟動時間上具有靈活性，不受人大的固定會議計劃和執法檢查計劃的限制。

　　將政府履責確立為修法核心

　　冷羅生認為，做好政府環境管理是解決我國環境問題的關鍵。環境立法應兼顧環境管制與環境服務，應正確處理和協調政府環境責任中權力與義務的關系、兼顧政府環境權力與環境義務，適當突出政府環境職責(義務)本位，以政府環境義務和行政相對人的環境權利制約政府的環境權力，保障政府環境權力的行使和政府環境義務的履行，全面、協調地發揮政府的環境指導、控制和服務等功能。我國環境立法應加強政府環境職責和義務立法，合理配置和設定政府環境義務，提高政府環境義務條款在政府環境責任條款中的比重。

　　冷羅生建議，《草案》應把關注重點從企業轉向政府、從具體環境治理轉移到政府環保激勵上來，把推動政府環境職責的積極履行確立為修法的核心目標，從責任追究、利益誘導、能力保障三方面入手建立完整的政府激勵約束制度體系，調整環境管理體制，完善環保投入體系，形成有效的環保能力保障機制。

　　杜絕責任追究中的替罪羊現象

　　環保責任不履行，但領導卻能升官，這無疑會弱化政府環境責任

　　有業內人士曾形象地將環保比喻為“不通電的高壓線”，而高壓線之所以通不了電，就在于地方政府不送電。政府環境責任追究與問責密不可分。在我國問責機制體系尚不健全的情況下，目前的環境責任追究顯得缺乏可操作性。

　　推進環保行政問責

　　“我國的問責機制比較混亂，問責的主體、啟動、程序、標準都沒有明確規定。”中國政法大學教授解志勇一針見血地指出。

　　呂忠梅認為，在政府環境責任追究體制上，除了要進一步完善傳統的政府法律責任形式外，當前的重點應建立完善國家環境行政監察機制，完善行政問責制度。

　　“必須明確政府環境保護問責主體和責任，將環境保護責任落實到個人，尤其是明確主要領導為第一責任人、分管領導是直接責任人的要求。”呂忠梅說。

　　有調查顯示，如果市委書記和市長在任期內的經濟發展增速比上一任高，其升職的概率也高，但如果他們在任期內長期把錢花在民生和環保上，則升職概率是負值。

　　利劍當頭，絕不能再手軟。呂忠梅建議，將環境保護工作納入經濟社會發展評價范圍和領導干部政績考核中，明確將考核結果作為領導干部政績、評定年度考核等級以及干部選拔任用和獎懲等方面的重要依據之一，把環保與工作業績和個人升遷獎懲掛鉤，切實實行“環保一票否決制”。對于考核不合格的領導干部，應設定相應的明確的懲戒措施，如通報批評、公開道歉甚至調整工作或轉任非領導職務等。

　　實現引咎辭職制度化

　　目前，有些地方政府的環境保護責任不能很好地履行，但領導卻能升官，這無疑會弱化政府環境責任。在引咎辭職制度化方面，呂忠梅建議，強化政府相關負責人引咎辭職非常必要。地方政府領導若在規定期限內未能實現環保責任目標或者管轄區域內發生了重大污染事件，就應引咎辭職。堅決杜絕責任追究中主要領導和負責人 “金蟬脫殼”尋找“替罪羊”的現象，追責涉及的相關責任人不論升遷、是否在位，都要一追到底。

　　冷羅生認為，《草案》應明確規定，在招商引資行政決策過程中，政府應公開可能對環境產生不利影響的信息，盡最大可能對環境利益給予充分關注與考量。同時，明確規定政府環保履職的內部監督制度和外部監督制度。

　　分清責任追究主體

　　冷羅生表示，承擔責任的形式不同，追究的主體也不相同。他介紹說，若追究刑事責任，則只能由公安機關、檢察機關來進行偵查和起訴，再由人民法院做出判決。公眾、公民團體和不被管制和約束的企業只能向國家公權力機關行使檢舉、控告環境犯罪的行為。

　　若追究行政責任，則可由公眾、公民團體和不被管制和約束的企業向人民法院提起行政不作為等行政訴訟，再由人民法院責令其履行職責;或者由公眾、公民團體和不被管制和約束的企業向人大、政協、上一級人民政府進行控告，通過行政組織程序對責任人予以行政處分。

　　若追究民事責任，則需區分公益訴訟和私益訴訟。根據民事訴訟法的規定，環境公益訴訟只能由法律規定的機關和其他組織提起訴訟，公民個人無權提起。私益訴訟則可由權益受到侵害的公民、企業或其他組織提起訴訟。權益沒有受到直接侵害的公民、企業或其他組織，則無權提起私益訴訟。

　　綜上，追究主體有公安、檢察、法院、人大、政協、上一級人民政府、公眾、公民團體以及不被管制和約束的企業。

　　建立多元化追責機制

　　在呂忠梅看來，政府環境責任的追究應建立多元化機制，具體包括3方面：行政問責機制、行政訴訟和刑事機制、公益訴訟機制。

　　在行政問責機制方面，呂忠梅認為，行政問責由行政監察部門實施，這主要是行政系統內部的追究機制。各級行政監察部門應將對地方政府的環保行政問責作為今后的工作重點。

　　呂忠梅認為，此次《環保法》修改對環境公益訴訟雖然有細化規定，但還不夠完善，應該進一步明確，針對政府不履行環境保護職責，縱容污染企業破壞環境的行為，法律規定的機關和依法成立的環境保護組織可以依照法律規定，向人民法院提起公益訴訟，要求政府及其職能部門依法履行環境保護職責，終止可能產生環境污染和生態破壞的各種行為。

　　同樣，在冷羅生看來，日本的環境管理體制呈現為“分散”的水平結構(中央政府)，而地方政府主導作用與企業自主管理呈現垂直結構，其環境管理的社會基礎是由政府、企業和公眾組成的“三元結構”制衡機制。日本合作式的環境管理體制值得我國借鑒。