政府環境責任緣何“空心化”？

　　面對日益嚴峻的環境形勢，人們不禁會發出這樣的疑問：為什么制定了這么多條環境法律法規，發起了這么多次環保行動，下了這么大的決心，仍然是年年立法，年年治污，年年污染，治理速度遠遠趕不上公眾期望，有些地區仍然走不出環境污染和生態破壞繼續惡化的怪圈?

　　日前，十二屆全國人大常委會第三次會議對《環境保護法修正案(草案二次審議稿)》(以下簡稱《草案》)進行了第二次審議。《草案》提出，進一步強化地方各級人民政府對環境質量的責任。如何建立健全環境保護的責任制和嚴格的問責制，真正把地方政府對環境質量的責任落到實處，成為亟待解決的重大問題。

　　現有政府環境責任追究制度存在哪些缺陷?應建立怎樣的責任追究機制?相關法學專家對這些問題做出了解讀。

　　政府在環境管理中存在角色沖突

　　政府不僅是裁判員，也是運動員。執法不力和行政懈怠，也可能使政府成為間接的環境污染或生態破壞者

　　從2004年發生的沱江重大水污染事件到2005年原國家環保總局緊急叫停“未環評先上馬”的30個大型違規建設項目;從2006年甘肅徽縣數百人血鉛超標事件到湖南岳陽飲用水水源砷超標事件，我們不難發現，日益頻發的環境污染事件，與政府有著千絲萬縷的聯系。

　　身份悖論

　　保護環境和生態是政府的基本公共職能之一。這一點，無論是我國《憲法》還是環境資源保護類法律都有明確的規定。根據我國相關法律的規定，地方人民政府負有發展經濟和保護環境的雙重責任，這是政府作為公共利益的代表者和公共管理者所必須履行的法定職責，處理好經濟發展與環境保護的關系，是地方人民政府對人民負責的應有之義。

　　“由于種種原因，地方政府對GDP的追求遠遠超過生態環境保護，今天出現的很多環境問題，都是沒有正確處理兩者關系的結果。”湖北省政協副主席、湖北經濟學院院長呂忠梅說。

　　上海交通大學法學院環境資源法研究所所長王曦認為，在環境保護法律關系中，政府應當只有一種身份即環境管理者。但在實踐過程中，政府卻表現出環境管理者和“間接的環境污染者或生態破壞者”雙重身份。

　　作為經濟發展的決策者，政府有可能成為“間接的環境污染或生態破壞者”。在我國現有國情下，政府不僅是環境管理者，而且是經濟建設的主導者和主要驅動力量。政府的主導和驅動作用主要體現在它的經濟開發規劃，經濟計劃、投資和招商引資活動中。換言之，政府是經濟建設的規劃者、計劃者、投資者和招商者。也就是說，政府不僅是裁判員，也是運動員。

　　正如王曦所言，作為經濟建設的規劃者、計劃者、投資者和招商者，政府的規劃、計劃、投資和招商引資如果沒有協調好發展經濟與保護環境的關系，沒有充分考慮環境資源的支撐能力，從而做出有違科學發展的錯誤決策的話，政府就成了環境問題的制造者。

　　角色錯位

　　在王曦看來，執法不力和行政懈怠也可能使政府成為“間接的環境污染或生態破壞者”。由于在政績考核標準中，經濟發展是首屈一指的“硬指標”。因此，地方政府對企業的環境污染和生態破壞行為常常 “睜一只眼，閉一只眼”，不愿對其實施限期治理等嚴厲的處罰措施。此外，企業和利益集團等的“尋租行為”，如行賄、利誘等，也使得許多地方政府充當著污染企業的“保護傘”。

　　近年來，我國發生的重大環境污染事件，許多都與政府監管不力有關。例如，江蘇省儀征市某化工園區某些化工企業長期違法排放致畸、致癌、致突變的“三致”廢水，對當地人民的健康帶來嚴重危害。當地官方和民間人士從2006年起多次向上級反映相關問題。但因有關企業是當地利稅大戶，當地政府對群眾的強烈反應置之不理。直到2009年國家環保部門出面干預及媒體曝光才使得問題得到當地政府的認真對待。

　　又如，前幾年，不少地方政府出臺諸如“企業寧靜期”、對企業掛牌保護等“土政策”，公然違反國家環境法律法規的規定，禁止環保部門依法對企業排污情況進行現場檢查。

　　在呂忠梅看來，近年來暴發的多起因環境污染引發的群體性事件，顯現出“企業污染——政府埋單——百姓受害——生態遭殃”的惡性循環，其原因正是政府責任不明以及相關部門作為執法主體之間的職權劃分、權力協調缺乏合理的規則和機制所帶來的法律執行沖突。

　　毫無疑問，政府不應當淪為“間接的環境污染或生態破壞者”。王曦認為，在修訂《環境保護法》時，應當做出相關的制度設計，以制度來避免和糾正政府角色的這種異化和沉淪，回歸它所應當扮演的唯一角色——環境管理者。

　　政府環境責任追究制度有哪些缺陷?

　　不扭轉政府在環境保護上的消極立場，不贏得環境監管者的真心支持和積極行動，再多先進立法也將英雄無用武之地

　　從環保先進國家的普遍經驗來看，“環保靠政府”是一句至理名言。無論從政治體制、司法體制、經濟模式、社會結構哪一方面來講，政府力量都是我國環境治理和法律實施的關鍵因素，也就是說，我國環境保護法的實施更加有賴于政府的支持和推動。

　　規定較零散，未形成完善的政府環境責任制度

　　在北京師范大學法學院教授冷羅生看來，當前環境法實施不力、環境每況愈下的重要原因是“政府在環境保護方面不作為、干預執法及決策失誤”。

　　不扭轉政府在環境保護上的消極立場，不贏得環境監管者的真心支持和積極行動，再多先進立法也將英雄無用武之地。實施政府主導環境保護、明確政府環境責任實為推進我國環境法治的關鍵之所在，對此，作為“環保事業基礎法”的《環境保護法》應當有所作為，負起責任。

　　目前，環境保護法以及相關法律對地方政府及其職能部門的環境保護責任都有一些規定，但這些規定比較零散，甚至存在矛盾和沖突，沒有形成完善的政府環境責任制度。

　　呂忠梅介紹說，《環境保護法》規定縣級以上人民政府對所轄區域內的環境保護質量負總責，但這只是一個原則性規定，政府對環境保護到底有哪些法定職責并不清楚。《環境保護法》以及《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《水法》、《礦產資源法》等法律對政府各相關職能部門的環境保護職責都有規定，但也是原則性規定較多，權力的范圍以及權力運行的規則、程序都不清楚。

　　例如，《環境保護法》第二章“監督管理”部分規定了省級人民政府制定環境質量標準和污染物排放標準的權力，各級人民政府批準本級環境保護規劃的權力，協商或協調解決跨行政區的環境污染和環境破壞防治工作的權力;第三章以第十六條“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”為統帥，對政府在保護和改善環境工作中的當為之事作了規定;第四章“防治環境污染和其他公害”基本上是對企業和事業單位的環保義務作了詳盡的規定，僅第三十二條對環境受到嚴重污染威脅居民生命財產安全時規定了相應的政府行為作為義務;第五章“法律責任”中詳細規定了企業事業單位違反《環境保護法》規定的義務的行政責任、民事責任和刑事責任，僅在最后第四十五條一個條文概括地對執行公務人員的瀆職行為規定了行政處分和刑事處罰。

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　　問責無依據，無法迫使政府承擔相關環境責任

　　正是由于我國沒有其他法律規定針對政府的問責機制，這使得《環境保護法》第三章所規定的政府環境責任在現實中缺乏操作性，無法對政府不履行相關義務追究法律責任。

　　中國人民大學環境資源法研究中心主任周珂教授認為，現行環境法律在規范政府環境責任方面是空白的，因此，環境問題越來越嚴重與政府環境責任制度缺失有直接的關系。

　　現有的政府環境責任法律條款規定得不明確、不具體，沒有力、沒有抓住要害和關鍵， 可操作性、可實施性較差是許多法律專家的共識。

　　冷羅生也表達了相同的看法，《環境保護法》對于地方政府的環境責任，雖有原則性規定，但并不具體，責任的追究方式更是不詳。現有法條的規定總體看來較為細致，但著重體現了政府在環境監督管理方面的權力，極少看到制約。其他環保法律即使有零星的政府責任條款，也較之抽象，失之籠統，且缺乏明確后果和問責機制，對地方政府的行為缺乏實質性的約束力。

　　對政府而言，環境責任不是一種道德責任，而是一種法律責任。只有通過法律的明確規定，借助法律的平臺，才能將政府所應承擔的環境責任量化，并借此加以問責，推進政府積極履行環境保護的義務和責任。

　　“從現行環境法律規定來看，我國主要強調政府在第一層面(特別是政府環境職權)上的環境責任，而對政府因違反其第二層面上(包括不履行政府環境職責和義務、不行使政府環境職權和權力、違法行使政府環境職權等)的責任而依法承擔的否定性法律后果則缺乏明確而具體的責任規定。在規定法律責任的條文中，作為否定性責任的第二層面上的環境責任僅被規定在環境行政責任中。”冷羅生說。

　　換言之，政府不履行義務可以不承擔法律責任;對各相關職能部門，法律責任的規定也比較原則。這樣的法律制度，至多是“無牙的老虎”，導致了種種不良現象：地方政府對環境質量不負責，只有環保部門一家唱“獨角戲”。有的地方政府不惜和污染企業站在一起，追求“帶毒”的GDP。在很多地方，環保局長是一個很尷尬的角色：堅持原則的干不長，還容易被認為和政府“對著干”;不堅持原則的干得長，但怠于履職甚至扭曲履職。環保局長成了一個沒有人愿意干的“苦差事”。

　　制度欠保障，第三方主體難以有效監督政府履行法定職責

　　在王曦看來，環保事業中的各種主體，都基于自己的利益參與環保事業，在這個過程中進行利益的交換。一個企業，從創辦、建設到投產、經營甚至破產或關閉，在各個主要環節上都有環境資源保護法律、法規的規范和制約。大量的環境污染和生態破壞事件表明，問題主要在于地方政府環境執法不力。

　　而地方政府環境執法不力的一個很重要的原因是它們沒有受到第三方主體的有力監督。在缺乏第三方主體有力監督的情況下，地方政府難以避免行政懈怠或者在規劃地方經濟、招商引資、興辦建設項目等方面的決策失誤。

　　“第三方主體監督不力的一個重要原因是法律沒有為這種監督提供完善的制度保障。”王曦說。

　　就第三方主體中的人民代表大會對政府的監督而言，我國雖然有《全國人大常委會監督法》，但該法如何適用于政府，特別是地方上有關政府環保行為的監督，仍然缺乏可操作的制度和程序。這種制度缺陷的后果之一，是群眾在遇到由于政府行為(如政府產業發展規劃、招商引資等)引起的環境污染或生態破壞風險的時候，不去找該地的人民代表或者找了人民代表也沒有用。

　　而就第三方主體中的公眾對政府的監督而言，法律提供的制度保障也很蒼白無力。我國現行《環境保護法》第六條規定：一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。但遺憾的是，該法沒有對這一政策性宣示做出可操作的制度安排和程序設計。

　　正是因為這種制度缺陷，很多地方的群眾在走投無路的情況下，不得不“鋌而走險”，選擇了激烈的街頭抗爭方式。

　　在冷羅生看來，此次公布的《草案》中，政府主導環保的理念不明，政府環境責任的規定既不充分，也不嚴謹。

　　冷羅生認為，政府環境責任包括兩方面內容：一是指中央和地方各級人民政府以及執行公務的人員，根據環境保護的需要和政府的職能定位，所確定的分內應做的事;二是沒有做或沒有做好分內應做的事時，所要承擔的不利后果。而且，《草案》中對政府部門的事中監管責任沒有涉及。