政府綠色采購制度助力“雙碳”目標實現的思考

　　為應對氣候變化，減少溫室氣體排放，2020年我國在聯合國大會上提出，“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。2022年政府工作報告也指出，“有序推進碳達峰碳中和工作”。“雙碳”(碳達峰與碳中和)目標對中國產業結構綠色轉型和實現經濟高質量發展具有重要戰略意義。政府采購作為國家宏觀調控的一種方式，是實現國家戰略目標的重要手段之一，也是世界各國為實現自身戰略目標所采取的通常做法。

　　一是，政府綠色采購彌補了企業進行低碳技術創新的正外部性。在一定程度上可以說，政府綠色采購是對具有綠色低碳技術企業的財政支持，政府綠色采購提升了企業進行低碳技術創新的意愿，彌補了企業進行低碳技術創新的正外部性。

　　二是，政府綠色采購能夠讓被采購企業易于融資。一般高風險企業難以獲得金融行業的融資，任何高新技術創新都具有高風險、高投入、回報周期長的特點，綠色低碳技術創新同樣有上述特點，企業進行綠色低碳技術研發時難以獲得融資。政府綠色采購是對被采購企業技術上的認可，同時獲得了政府財政上的支持。綠色采購相當于政府對被采購企業的隱形擔保，能夠讓被采購企業易于融資。

　　三是，政府綠色采購對低碳綠色產品的消費起到了示范作用，同時，通過綠色采購，政府分擔了消費者對低碳綠色產品的研發成本，降低了產品的價格，增加了消費者對低碳綠色產品的需求，讓需求高級化。政府綠色采購也提升了企業低碳創新能力，讓技術高級化。需求高級化和技術高級化，自然會形成產品高級化，當高端產品占據市場最終會帶動產業高級化。從市場的角度看，產業結構優化是低端產品被高端產品替代，低端產業被高端產業淘汰的結果。國家競爭優勢理論認為，需求狀況是一個產業取得優勢地位的重要因素之一。具體來說，政府綠色采購創造的需求為綠色產業獲得優勢地位提供了一個驅動因素。

　　政府綠色采購制度目前存在的主要問題

　　第一，與政府綠色采購制度相關的法律法規不完善。目前，我國為促進政府綠色采購出臺了一些法律法規以及政策性文件。同時，各地方政府，例如，遼寧、山東、福建等，也紛紛制定了相關的地方性規章，在中央政策的基礎上，結合自身的實際情況，對綠色采購范圍、采購方式等做了調整。雖然這些法律法規和政策性文件可以為政府綠色采購提供法律依據和政策性的框架，但與世界上部分發達國家相比，我國目前的政府綠色采購相關的法律體系并不十分完善。首先，我國目前沒有一部完整的政府綠色采購法，與政府綠色采購相關的規定僅僅出現在政府采購法和與節能環保相關的法律中。其次，上述法律法規及政策的內容尚不完善，對綠色采購范圍的規定較為模糊，綠色產品清單各個省份之間并不一致，同時，并未具體規定綠色采購清單的更新方式。最后，目前，在我國政府綠色采購相關的法律法規中，各條款原則性和引導性較強，多數規定更多的是讓政府引導社會進行綠色消費，而缺乏具體的實施方案。

　　第二，政府綠色采購效率有待提高。當前，我國政府綠色采購效率不高的主要原因在于，部分地方政府在綠色采購時存在地方保護主義，綠色采購信息透明度不高以及缺乏科學的綠色采購績效評價體系等主要問題。

　　政府綠色采購存在地方保護主義會導致政府綠色采購效率降低,不利于市場的公平競爭。從全國范圍來看，地方保護主義還會抑制“雙碳”目標的實現。

　　根據《中國財政透明度報告》，我國的財政信息公開度呈現逐年上升的趨勢，然而關于政府綠色采購信息并沒有過多披露，地方政府統計年鑒、國家統計年鑒、國家統計局網站以及財政統計年鑒中均未列出政府綠色采購的規模、綠色產品的價格、綠色產品種類等采購信息。

　　所謂政府綠色采購績效評價是指，對政府實施綠色采購的全過程的整體評價，包括綠色產品質量、綠色采購效率、對經濟和包括碳排放情況在內的生態環境的影響等各方面的評價。但我國當前缺乏科學全面的政府綠色采購績效評價體系。一般的政府采購績效評價包含兩個層面：一是評價經濟效益；二是評價工作效率。對于一般的政府采購項目來說，僅考慮采購的經濟效益和工作效率即可，對于政府綠色采購項目而言，還需要考慮采購后對碳排放、對生態環境影響、對企業綠色技術創新能力、對產業結構綠色化轉型等方面的影響。目前，我國政府綠色采購績效評價體系中缺少對碳排放情況、綠色低碳生活、綠色低碳技術、產業結構綠色化等方面的評價。

　　第三，政府綠色采購力度不足。由于政府綠色采購時的財政預算約束較大，使得政府綠色采購的力度不足，因而在助力實現“雙碳”目標過程中也會“捉襟見肘”。綠色政府采購時的財政預算約束越來越大的原因在于近幾年中國財政收入與財政剛性支出的矛盾越來越明顯。一方面，我國財政收入增速有下降趨勢；另一方面，我國財政剛性支出不斷增加。財政收支矛盾的加劇使得政府綠色采購時的財政預算約束較大，政府綠色采購的力度不足，在助力實現“雙碳”目標過程中就會有所顧慮。

　　完善政府綠色采購制度的政策建議

　　第一，完善與政府綠色采購制度相關的法律法規。建議盡快出臺政府綠色采購法，為推行政府綠色采購提供法律依據。具體來說，政府綠色采購法應該規定以下內容：政府綠色采購的基本原則；綠色采購模式；綠色采購的范圍和限額，包括綠色采購清單的制定方式和調整方式、環境標志產品的認證方式等；綠色采購的組織體系，包括主管部門、綠色產品標準的評定部門、綠色采購機構、招標代理機構、綠色產品供應商等，另外還應規定各組織結構的職能、權限以及任職資格；綠色采購的監督方式，包括外部監督方式和內部監督方式，外部監督指的是整個綠色采購過程都要接受公眾的監督，內部監督指的是所有采購環節和采購部門之間的制衡。

　　第二，提升政府綠色采購效率。提升政府綠色采購效率可以從政府綠色采購招標、綠色采購信息監管、綠色采購績效評價這幾個方面入手。

　　一是健全綠色采購的招標方式，避免政府綠色采購出現地方保護主義。首先，禁止地方政府出臺優先采購當地產品的政策性文件。其次，建立公開、公平的招標機制。比如，招標信息中應當公開對綠色產品的要求、采購時間等。政府綠色采購信息應當在指定媒體的指定專欄進行公開。政府綠色采購信息公布時間與采購活動開始時間的間隔應當充分，使供應商有充足的時間獲得信息并進行準備。

　　二是提高政府綠色采購信息透明度，強化綠色采購監管。建議政府在進行綠色采購后制定政府綠色采購信息報告，披露綠色采購的規模、綠色采購占總采購規模的比重以及所采購綠色產品的種類、價格、供應商等信息。此外，還應當加強對政府綠色采購的監管，將政府綠色采購信息報告在指定媒體上進行公布，從而易于公眾監督。另外，建議建立科學的綠色采購績效評價體系，讓政府綠色采購資金發揮更大效益。績效評價體系不僅要考慮到政府綠色采購的經濟效益還要考慮到是否有利于“雙碳”目標實現等生態效益，評價體系中要有碳排放情況、綠色低碳生活、綠色低碳技術、產業結構綠色化等評價指標。

　　第三，深化政府綠色采購助力“雙碳”目標實現的認識。政府綠色采購對“雙碳”目標的實現具有重要作用。世界各國普遍采用政府采購方式促進既定戰略目標的實現。以歐盟為例，其成員國每年政府采購金額占GDP的14%左右。政府采購綠色產品的標準、數量，以及政府進行綠色采購時選定產品供應商的標準會影響公眾的綠色低碳消費觀念、綠色低碳產品的品牌形象、低碳綠色產品的市場競爭狀態、低碳綠色產品的價格、低碳技術的發展、產業結構的優化等。因此，在政府采購預算中應該適當加大政府綠色采購的比重。