政府補貼能否促進新能源產業發展？靠補貼行不通

　　編者按：產能連續四年居世界第一的中國光伏行業，如今遭遇寒冬。類似故事曾在生物質能、風電等新能源產業反復上演。于是，“政府補貼能否促進新能源產業發展”再次引起人們的思考。為此，本報約請兩位學者展開深入討論。是為上海東方青年學社與本報聯合開設的“爭鋒”欄目第二十五期。

　　●在制度設計上，補貼必須以是否鼓勵了正外部性為導向

　　●在效率評估上，補貼必須以是否鼓勵了正外部性為標準

　　●光伏產業補貼被廣為詬病，并沒有什么冤枉

　　信奉自由市場的經濟學者，對政府稅收或者補貼，通常持非常審慎的態度，唯有存在外部性的情形是個例外。外部性是典型的市場失敗現象，稅收和補貼是糾正外部性的有效手段。如果新能源的發展具有正的外部性是個共識，那么經濟學理論應用的自然結論是：補貼是必要的。我想表述的更重要的觀點是，打著張揚正外部性的旗號設立的政府補貼，在制度設計上，必須以是否鼓勵了正外部性為導向;在效率評估上，必須以是否鼓勵了正外部性為標準。

　　新能源發展正向外部性

　　那么讓我們看看新能源發展正向外部性的主要體現。首先是環境的正向外部性。太陽能和風能等新能源的環境友好性，是使其區別于化石能源的主要特征。環境收益不能明確地劃歸個人所有。例如，使用太陽能電力的消費者，在使用效用上，與使用煤電的消費者并沒有什么不同。太陽能發電的環境收益歸于全社會，并不歸于個體消費者所有。因此，個體消費者不會愿意為使用太陽能電力而多支付錢。這樣，太陽能電力的使用就無法達到社會最優的水平。在這種情況下，政府補貼成為必要。但要注意，補貼鼓勵的是環境收益。其次是技術發展的正向外部性。如前所述，新能源技術使用的部分收益歸全社會所有，所以，新技術開發并不能得到與其創造的社會收益相稱的貨幣回報，這會導致技術創新供給不足。而且，不合理的投資回報預期會弱化企業在新能源研發上投入的動機。新能源發展與國家戰略密切相關。企業組織的科研突破，從全社會角度看，要盡快地推廣。因此，如果政府想要縮短企業的ZL期限和范圍，必須在科研上對企業進行補貼。但要注意，補貼鼓勵的是科學研發。

　　光伏產業補貼被廣為詬病，并沒有什么冤枉。首先，光伏產品的環境收益來自其使用階段。但是我國并不是光伏產品的使用者。我們的光伏組件產品90%出口，全球光伏系統70%的新安裝量在歐洲。所以，我們只是光伏產品的制造大國。而且，光伏產品的制造過程是高污染和高耗能的。認識到這些，我們非常清楚地看到，我們的補貼鼓勵的不是正向的環境外部性，而是反向的環境外部性。其次，光伏產業技術壁壘最大的兩塊在于原料和設備。我國光伏產業發展了這么多年，作為主要原料的多晶硅仍然依靠進口;光伏產業設備仍然主要來自國外供應商。我們所謂的“光伏產業”主要是光伏電池的制造和光伏組件的生產。認識到這些，我們非常清楚地看到，我們補貼鼓勵的不是科學研發，而是傳統的制造業。

　　補貼要關注環境收益

　　在新能源的發展上，我們并不是不需要政府補貼，而是要強調，應本著理論的指引來設計和評估補貼。首先，補貼要關注環境收益。例如，我國對新能源汽車的補貼從消費者角度著眼，并且用節油效果作為確定補貼額度的標準，是從鼓勵正外部性著眼的，是好的做法。但還可以做得更好。新能源汽車的種類有很多。根據《私人購買新能源汽車試點財政補助資金管理暫行辦法》，補貼的車型主要是混合動力汽車和純電動汽車，其中純電動汽車享受的補貼最高。但推廣純電動汽車是否能夠有助于達到節能環保的目標，卻是值得商榷的話題。清華大學的一項研究表明，如果我們的電完全是用燃煤發電，電動汽車二氧化碳的排放比常規汽油車增加7.3%，目前我國80%左右的電力生產來自煤。所以，如果我們電力生產的能源結構不發生顯著改善的話，推廣電動汽車對控制全球變暖趨勢的貢獻是微乎其微的。不僅如此，該研究還表明，在目前情況下，使用電動汽車會使二氧化硫的排放提高3到10倍，使碳化物的排放翻番。可以看出，推廣電動汽車并不能實現我們所討論的正外部性。所以，我們在補貼的時候大可不必指定車型，指定技術路線，而是指定實現特定的節能或者環保收益所能獲得的財政支持。傳統汽油車如果能夠做到顯著節油，也應該享受補貼，因為它彰顯了我們要鼓勵的正的外部性。

　　補貼要關注科學研發

　　其次是補貼要關注科學研發，關注真正的技術創新。正向外部性越大的科學研究，越需要政府財政的大力支持。例如，很多基礎研究的發展會帶來應用領域技術的突飛猛進。但是，從事基礎研究的學者和科研機構并不會因為技術的廣泛應用而直接獲得貨幣收益。這些基礎研究需要政府財政的大力支持。還有些企業的技術革新會帶來能耗的顯著降低，政府出于提高全社會能源效率的目的，當然希望把這些技術推而廣之。這樣，那些最初作出革新的企業就產生了正的外部性，需要財政上的鼓勵和支持。各國都非常重視能源科技方面的投入。美國政府在其清潔能源和能源安全法案中提出，到2025年要投資1900億美元，大力資助能源技術的發展。我國能源科學技術投入占GDP的比重不到0.01%，要低于美國0.03%的水平和日本0.08%的水平。增大科研的投入要注重評估，投入的重點是那些真正能產生正外部性，真正能代表新能源發展方向的技術，要提防“掛羊頭賣狗肉”的現象。評估不僅在投入的環節，還要對效果開展評估。這倒不是要急功近利，而是不能讓沒有科研實力的團隊長期占有政府有限的財政投入。

　　“第三次工業革命”的五大支柱據信是向可再生能源轉型、建筑物發電、儲能技術、智能網絡和電動汽車。這說明能源是我們不得不重視的重要戰略領域。因此，我們不能因為當前補貼中出現的問題而因噎廢食。補貼是必要的，我們真正需要思考的是：如何在理論的引導下使補貼更為合理有效。

　　新能源產業靠補貼行不通

　　●企業把資源投入到爭奪補貼的過程中，無助于行業發展

　　●與國外的稅收扶持相比，中國的財政資金扶持力度更大

　　●新能源要走出困境，必須依賴技術創新和商業模式變革

　　政府對新能源進行補貼的出發點就是因為其價格太貴，普通民眾用不起。為了讓民眾能夠用得起新能源，減少對傳統石化能源的壓力，政府就采用了補貼的辦法。其中邏輯也不復雜，那就是，保護環境是公眾的事，政府有這個權力去補貼那些生產新能源的企業，從而推進該行業的發展。

　　如果單從法律依據上說，只要民眾同意、程序合法，政府對新能源予以補貼的合法性并不存在疑義。但問題是，要真的讓新能源走進千家萬戶，成為社會公眾用得起的產品，財政補貼的路徑并不可行。一個非常簡單的道理是：如果該產品的價格是依賴于財政補貼，這就意味著能源消耗得越多，則民眾的負擔越重，而財政終將不堪重負。

　　補貼扭曲市場機制

　　財政補貼之所以有錯，一個重要原因是財政補貼扭曲了市場機制：因為在這個領域要讓生意變得能盈利可持續，唯一的辦法就是獲得政府的補貼。要獲得補貼，那必須依照政府規定的標準進行生產，然后影響相關的政府官員，最終獲得財政補貼。在一個正常的市場環境中，一個企業的盈利點應該是來自企業的創新，從消費者那里獲得利潤。一旦消費者的投票機制不發生作用，那么市場就會形成扭曲：企業會把本來用于企業創新的資源投入到爭奪政府補貼的游說過程中，最終無助于行業發展。一旦財政吃緊，減少對新能源行業的補貼，那么行業就會陷于衰退之中。

　　當然，或許有人會說新能源太重要了，以至于需要政府的補貼。的確，新能源很重要，因為它對我們保護環境有著莫大的關系。但三百六十行，行行關系民生，難道新能源行業的發展比其他行業都重要?答案顯然是否定的。一個更為重要的問題或許是：各個行業都或多或少地獲得財政補貼，為何只有新能源行業在脫離了政府補貼后就難以生存?

　　世界各個國家都在給新能源提供財政補貼。以我國為例，2006年1月，國家發改委頒布了《新能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，明確了新能源發電上網電價構成，列出國家補貼幅度，對新能源發電價格實行標桿電價加補貼電價的方式，掀開了財政補貼新能源的序幕。在地方政府層面，針對新能源產業的各種稅費和財政補貼政策也紛紛出臺，幾乎每個省都成立了新能源產業專項基金，對科研、設備招標、應用項目進行財政補貼。與國外主要通過稅收環節的扶持相比，中國的財政資金扶持力度更大，而與財政資金扶持相比，銀行貸款貼息的扶持力度更大，大型企業、大型項目的上馬，都是借助了銀行的貸款貼息。

　　補貼反成企業軟肋

　　自2004年無錫尚德制造了太陽能的財富神話以來，光伏產業就成為各地政府競相扶持的項目，甚至被政府和企業界認為是中國在新能源領域不可多得的有國際競爭力的產業。中國的光伏產業能夠異軍突起，在世界太陽能行業中占據非常重要的一席，原因無他，無非是沿襲了中國傳統制造業企業的競爭優勢。一是廉價的土地成本，對于能夠帶來巨大產值的企業，地方政府往往會在用地等政策上予以優惠，而光伏企業往往能夠給地方政府帶來巨大的產值，于是土地自然可以低價提供，甚至成本可以忽略不計。二是低廉的環境成本。目前我國對環境污染的懲罰并不嚴厲，光伏企業往往會降低在防止污染方面的投入。三是財政補貼。作為新能源企業，光伏企業可享受政府補貼。目前，我國光伏企業大多吃國家補貼，而國家為了發展新能源產業，為此不惜投入。

　　仍以光伏產業為例，包括財政補貼在內的各種優勢使得產能立即擴大。2008年，我國前十位最大的光伏企業產能占全球的30%;在2010年，這一數字變成了50%;在2012年更是達到了63%。但是，絕大多數產品的最終消費都是在歐美市場。據統計，2010年96%的光伏產品出口，2011年則是88%的產品出口。正是因為絕大多數產品都出口國外，以至于國外市場一有風吹草動，國內光伏企業就花容失色。

　　更為重要的是，由于2011年9月份美國有三家標桿性光伏企業連續倒閉，使得美國政府和企業將矛頭對準中國光伏企業的財政補貼和傾銷行為。今年10月10日，美國商務部作出裁定，認定中國向美國出口的晶體硅光伏電池及組件存在傾銷和補貼行為。盡管歐盟尚未啟動針對中國輸歐光伏產業反補貼調查，但是據業內人士透露，近期內相關的雙反調查也將提起。沒有了國外市場，昔日風光的光伏企業正在遭遇全行業虧損。

　　需要改變游戲規則

　　為何無法將這些產能用于國內?價格還是最為主要的因素。光伏產品由于使用成本較高，不僅需要國家政策補貼，同時也要市場能夠接受較高的產品售價。目前中國太陽能光伏發電標桿上網電價分為1.15元/度和1元/度兩個標準，相比普通電價依然高出一倍左右。在這樣的高昂成本面前，新能源自然沒有大的優勢。

　　這是不是意味著新能源就沒有機會?那倒未必。從電腦和互聯網行業的發展歷史來看，價格是門檻，但并非不可逾越。在30年前，誰都沒有想過PC會進入家庭：那時候的計算機由于體積龐大、價格昂貴，只有極少數的大機構才能負擔得起。為何現在計算機能夠成為人手一臺?原因當然不是財政補貼，而是發揮了企業家才能之后的企業創新和市場競爭的結果。

　　無論是中國還是歐洲、美國，新能源要走出目前的困境，必須依賴企業的技術創新和商業模式的變革，使價格變得讓社會可接受;依賴于財政補貼，短期來看似乎解決了這個問題，但終非解決之道：工業社會以來，任何一個新技術的興起和推廣，都絕非是財政補貼的結果。