整治“地溝油”關鍵在優化執法

　　徒法不足以自行。“分段監管”、“多頭執法”、“交叉執法”本不是問題，只要各執法部門勤勉執法、跨前一步，使各執法環節互相銜接，形成合力，便能制止各類違法行為。反之，如果各執法機構遇事都后退一步、敷衍塞責、推諉扯皮，再嚴密的監管網也形同虛設

　　近年來，食品安全領域警訊頻傳，最近破獲的涉及多省的制售“地溝油”特大案件，又一次把食品監管網上的一個個漏洞擺到了聚光燈下。隨之而來的，很可能是一場聲勢浩大的“集中打擊”。這當然大快人心，但中國的食品安全監管制度和執法狀況如果一直不能有效改進，這樣那樣的問題今后仍會反復出現。因此，我們應當深刻反思且舉一反三，不僅要采取切實措施完善食品安全監管，更應當站到法治發展的高度，對“地溝油”事件背后深層次的法律問題作認真思辨。

　　思辨之一：“地溝油”揭示的首要問題是“分段監管”、“多頭執法”往往乏力、低效

　　國家食品安全風險評估中心專家日前表示，現在尚未找到有效識別“地溝油”的技術手段；但更多專家認為，加強監管比優化檢測技術更重要。制售“地溝油”的違法行為，環節多、鏈條長，而按照我國相關法律法規，至少10個行政執法機構負有相關的監管職責，包括：商務部門監管餐飲業，質檢部門監管食品生產加工，工商部門監管流通環節的食用油經營，食品藥品監管部門監管餐飲服務單位等等。

　　然而，從最近破獲的“地溝油”案件看，有關行政執法部門似乎都未能有效履行監管職責――10個部門管不住“地溝油”？其實，只要其中任何一個監管部門積極履行職責，就足以斬斷“地溝油”的黑色產業鏈。為此，社會公眾對“分段監管”的行政執法體制滋生的執法扯皮現象頗有怨言。那么，何不變10個部門的多頭執法為1個部門跨系統綜合執法？但美好的愿望無法改變嚴峻的現實。在《食品衛生法》（草案）審議的過程中，有關各方針對食品安全的監管體制展開博弈，最終，由于食品安全監管是“從農田到餐桌”全過程監管，涉及農業、工商、衛生、質監、商業、供銷、糧食等十幾個部門的法定職責，立法部門權衡利弊，選擇“分段監管”的執法體制。

　　思辨之二：“多頭執法”、“交叉執法”是食品安全領域行政執法的特例，還是當前我國行政執法的常態？

　　坦率地說，社會公眾詬病的“多頭執法”、“交叉執法”，其實是一種常態，并非食品安全領域行政執法的特例。社會關系的復雜性、多樣性，決定了任何一部法律的調整范圍，都無法囊括其調整的法律關系所涉及的所有問題；換言，同一法律關系有時需要不同的法律從不同的角度作出規范。因此，法律、法規、規章存在“競合”的現象不足為怪。而在我國的行政執法體系中，各執法機構相互聯系、相互依存，但又相互區別，自成一體，不能相互取代。任何行政執法都只能在法定的范圍內行使權力，任何程度的越權都會導致執法行為無效。因此，不同法律規范或同一法律規范可就相關或相鄰執法事項授權不同執法機構。

　　“多頭執法”、“交叉執法”也可因行政相對人具體的違法行為而引起，如行政相對人以實施某一違法為目的，而其違法的方法或結果觸犯了不同的法律、法規、規章；或行政相對人實施一個違法行為，觸犯了不同的法律、法規、規章；或實施不同的違法行為，分別觸犯了不同的法律、法規、規章。在上述情況下，多個執法部門都可以行使執法權。