環保開啟督政模式

　　回首2015，督政無疑是環保工作中最為鮮明深刻的印記之一。

　　隨著我國環境保護進入新常態，面對日益復雜嚴峻的環境形勢，原有的以千軍萬馬查企業為主的環境監管模式難以完全滿足當前的工作需求，環境監管亟需新利器。

　　“實現由‘以查企業為主’轉變為‘查督并舉、以督政府為主’。”2015年早春，環境保護部部長陳吉寧在督查工作座談會上的講話，標志著我國環境監管模式的重大轉變。

　　2015，可以說是我國的環保督政元年。環保督政的探索和推進，為環境管理戰略轉型、環境質量改善提供了原動力。

　　從“查企”到“督政”，是環境監管思路從“治標”到“治本”的重大轉變

　　長期以來，我國一直將企業作為環境監管的主要對象。但從這些年的實踐中，我們看到：

　　有限的環境監管能力難以全面覆蓋數量龐大、分布廣泛的各類污染源。基層環保部門執法人員不足、經費短缺、裝備薄弱，難以應對層出不窮、花樣繁多的違法行為；

　　地方政府對環境監管干預過多，權力越位、缺位、錯位現象普遍。地方政府環境質量負責制沒有落到實處，土政策橫行，環境問題突出，違法行為屢禁不止；

　　環保部門單打獨斗，擔負著與其權力不相稱的責任，承受著巨大的壓力。一些地方環保工作齊抓共管變成一家管，相關職能部門依法履行環保職責的責任意識和主動性不強。

　　查企其實是一種末端治理模式，有效果但有局限，督政則是抓決策源頭，抓關鍵少數，抓主要矛盾，有四兩撥千斤之功效。

　　抓督政就是抓住了環境監管的命門。

　　環保督政推動了環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”的落實，讓“責任田”有人來耕

　　動力不足是當前我國環境治理面臨的一大問題，環保工作說起來重要、干起來不要的現象較為普遍，很多地方實際上處于被動應對的狀態。

　　從企業的角度來說，環境治理會增加成本、減少盈利。企業的逐利天性令其若沒有外力的驅動不會主動增加環保投入；從地方政府角度來說，在當前的政績考核激勵機制下，各地以犧牲環境為代價追求GDP增長的沖動仍在，環保常被視為經濟發展的障礙；而相關政府部門的環保職能由于缺乏制度的剛性約束也難以落實到位，敷衍塞責現象較為普遍；環保部門作為統一監管部門，由于受到權力掣肘，無法做到依法嚴格監管，履職盡責舉步維艱。

　　由于缺乏必要的機制，各類責任主體缺乏足夠的環境治理內生動力。雖然運動式檢查、高壓式打擊、命令式管控能在短時間內產生效果，但難以持續，很容易陷入“治理—反彈—再治理—再反彈”的惡性循環。

　　環保督政突出督查地方黨委政府的環保責任落實情況，實質上就是解決環境治理的原動力問題。通過對地方黨委政府的督查，將環保壓力層層向下傳遞開來。同時，通過激勵政策讓各類環境治理主體將壓力轉化為內生動力，從而形成環境治理的長效機制。

　　環保督政推動了環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”制度的落實，通過追責機制，倒逼黨政領導干部在抓經濟的同時抓環保。

　　督政將改變環境管理重心，從治污末端轉向決策前端，從微觀轉向宏觀，從找不到人變為找得準人

　　據不完全統計，2015年，有30個以上的地級市接受了環境保護部區域環保督查中心的環保綜合督查。

　　在地方層面，山西、青海、廣西等省份今年也開展了對下級政府的環保綜合督查；四川還借鑒紀委巡視制度，探索建立環保綜合督查巡視制度。

　　督政引起了地方黨委政府對環保的真正重視，出席環保綜合督查反饋會的不僅有政府市長，也有市委書記，他們正視了當地存在的突出環境問題，而且表達了加大整改力度的決心。督政不僅督政府，也督黨委，由此改變了環境治理的格局。

　　除此之外，今年，環境保護部分別對安陽市、承德市約談及掛牌督辦整改情況進行了開放式督查，進一步強化督政效果，提高督查公信力，讓公眾來評判整改的效果。

　　如果說環保綜合督查是為地方政府發展與保護工作“把脈會診”，那么公開約談就是讓地方黨政一把手“臉紅、出汗”。一年來，超過20個城市的政府主要負責人接受了環境保護部的約談。

　　今年以來還有一個重大變化是，約談地方政府“一把手”開始通過媒體向社會公開表態。隨著區域限批、掛牌督辦等硬性措施的跟進，約談的實效逐步顯現。

　　一年的環保督政實踐，推動了環境管理從治污末端轉向決策前端，從微觀轉向宏觀，從找不到人變為找得準人。

　　在環保督政的推動下，地方政府尤其是黨政主要領導干部的發展理念正逐漸轉變，工作力度加大。一些地方“一把手”開始親自分管環保工作，做好“守門人”、看好“責任田”，解決了一批突出環境問題。

　　2016年，督政將再度升級。在督查地市級城市的基礎上，環境保護部將對省級黨委和政府及其有關部門開展環保督查巡視，進一步推動地方黨委政府落實環保主體責任。國家環保監察職能將得到進一步強化。

　　當前，督政還只是查問題，而沒有追責。隨著《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等制度的實施，環保督政的威力將充分體現出來。

　　一線訪談

　　督查就是要一針見血

　　——訪環境保護部華北環保督查中心主任劉長根

　　中國環境報記者閆海超

　　2015年，環境保護部華北環保督查中心的工作，變得更忙了。

　　今年，已經有40多位市長到華北環保督查中心交流環保工作。華北環保督查中心主任劉長根說：“以前，環保局長來得多，主要是談困難，講情面，現在是市長、副市長帶隊來，而且主要是談環保工作安排和整改落實情況。”

　　改變的一個重要原因，是督查工作重心由查企轉為督政之后，反饋的問題一針見血，讓市長們“出汗、紅臉、坐不住”了。督政讓地方政府實實在在感受到了環保壓力。

　　督查報告變得更厚了，內容也不同以往，不再用大篇幅肯定工作成績，“跟一份審計報告沒什么區別，都是直接奔著問題去的。”劉長根說。

　　重心轉變帶來哪些改變？

　　督查城市多，約談城市也多

　　截至2015年10月底，除安徽、海南、甘肅、寧夏等4個省（區）外，其他27個省（區）和新疆生產建設兵團對134個城市開展了綜合督查，對28個市縣進行了約談。

　　“督企轉向督政的趨勢一目了然。”對于督查工作重心為什么會做出這樣的調整，劉長根指出：“督企肯定是有必要的，但僅僅督企具有一定的局限性。首先，督企的范圍有限，被督到的企業只是一小部分，解決的問題有限；再有，督企與地方環保部門的交叉面太大。”

　　一方面，督查工作遭遇瓶頸；一方面，環境形勢越發嚴峻。“這種情況下，督查工作到了必須調整的階段。”劉長根說。

　　改變并非一蹴而就，期間經歷了不斷的探索。

　　“最初，也不完全是督政府，整個過程中還進行過多種嘗試。比如，我們進行過督一個行業、督一項政策、督一個區域，但無法避免一個問題：地方領導雖然對這些督查很重視，但最終由誰落實、怎樣落實不明確，導致環境整改難以到位。但督地方政府后則有很大不同，督查對象明確，督查結果針對性強，整改的情況也比較好。”劉長根說。

　　身處督查工作變革之中，一年間，華北環保督查中心督查8個城市，約談7個城市；督查的城市多，約談的城市也多。

　　那么，相比之前，督政工作為什么能夠在2015年大踏步向前？“與兩方面有關系。”劉長根認為，“一方面，自2002年我國開始組建環保督查中心以來，督查人員的工作能力和人員數量不斷得到提高和充實；另一方面，《環境保護法》明確地方政府環保主體責任，環境保護部黨組將重末端治理的環保工作思路調整為重前端決策，堅持以環境質量改善為導向。”

　　怎樣選擇督查對象？

　　抓典型污染問題，選問題突出的地區，以點帶面

　　隨著督查力度的加大，關于督查對象的選擇，成為公眾關注的焦點。

　　2015年以來，華北環保督查中心先后完成了北京通州、天津靜海、河北邯鄲、山西運城、內蒙古呼和浩特，以及河南焦作、南陽、平頂山8個地區的環保綜合督查任務。

　　為什么選擇這些城市？以今年的重點督查省份河南為例，劉長根道出了其中的原委：“河南成為今年全國空氣質量最差的省份之一。為了加快河南省環境污染治理，我們對其展開了3項工作，并以點帶面，帶動了整個河南省的環境整改。”

　　第一，加大對安陽整改后督查的力度。安陽是河南省產業結構最重的城市，去年空氣質量排名全省倒數第一。2014年，環境保護部對安陽進行了約談。“今年，我們著重開展對安陽的后督查，以此引領其他地市的環境整改工作。”

　　第二，約談鄭州。劉長根說，“去年，我們對鄭州進行了綜合督查，但沒有引起他們的重視。今年上半年，鄭州的空氣污染指數不降反升，引起社會廣泛關注。針對這種情況，我們開展了幾輪暗查暗訪，發現存在的問題突出。按照有關規定，約談沒商量。”今年8月，環境保護部對鄭州進行了約談。“其他市長一看，鄭州都被約談了，紛紛坐不住，主動要求來交流環保工作。這說明了什么？督政真正產生了震懾力，路子選對了。”

　　第三，對焦作、南陽、平頂山進行環保綜合督查。在今年河南省第一季度空氣質量排名中，焦作排名最差。然而華北環保督查中心在4月對其進行督查后，情況發生了逆轉：9月，焦作市在全省空氣質量排名中位列正數第一，10月位列正數第三。

　　“要的就是這樣的效果。”劉長根說：“中心工作人員有限，只能選擇重點，以點帶面。”

　　為什么督政能夠起到這樣立竿見影的效果？劉長根分析了幾點原因：

　　一來，中央高度重視環保問題 ；再有，督政工作避免了走過場，真正做到了真抓、真督、真查。

　　“除此之外，還有一個原因，就是一些地方開始真正重視環保工作。”劉長根說：“有些市長想抓環保，但工作開展起來阻力很大，而我們的介入正好成為契機。”

　　可以說，正是三方因素的綜合，最終形成了合力，效果立竿見影。

　　督查的名單越來越長，震懾力會不會變弱？

　　強化暗查暗訪、加大信息公開、探索責任追究

　　被約談的名單越來越長，督政的效果會不會打折扣？對此，劉長根說：“萬事開頭難。實踐證明，環保督政工作開了一個好頭。至于后期效果，還是要取決于督查工作如何開展。”

　　幾年來，華北環保督查中心一直堅守一個原則：時間服從質量。沒查清楚，再下去查，直到查清楚為止。劉長根以今年督查對象呼和浩特為例，“整個過程中，工作人員先后4次分赴現場，走遍全部旗縣，行程近萬公里，最終發現環境問題多達122個，特別是一些突出問題，令當地政府深感壓力。”

　　堅守原則，其目的就是秉承督查工作的宗旨：暴露環境問題，一針見血。

　　如何進一步放大督查效力？今年，華北環保督查中心還對工作方式做了進一步調整：強化暗查暗訪、加大信息公開的力度。

　　“每個城市，綜合督查進駐之前，我們視情況組織1～2周的暗查，基本上能夠將當地的真實情況做到了然于胸。接下來，‘點穴式’的督查才會一點一個準。”劉長根說。

　　“整改得好不好，最終要聽當地老百姓的意見。”劉長根說，從今年開始，華北環保督查中心推行了開放式后督查：主動邀請當地市民代表、媒體記者全程參與。

　　“再想深入，需要在追責上進行探索。”劉長根說：“現在的綜合督查是以督促地方落實整改為目標，很少涉及責任追究，但以中央環保督查的大趨勢來看，接下來，將會考慮在追責方面進行探索。”