環保法修訂：能否讓“抽過筋”的法律硬氣起來？

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　　今年，“牛奶河”、“紅小豆水井”、大規模霧霾……接踵而來，面對眾多環境污染，環保法律能做點什么?這讓人不由得對正在二審中的《中華人民共和國環境保護法》修正案草案心懷期待。

　　我國環保法從1979年試行，1989年正式頒布。上一屆全國人大環資委提出了環保法修正案草案，全國人大常委會進行了第一次審議，并向社會公開征求意見;今年6月27日，十二屆全國人大常委會第三次會議第二次對其進行審議，而《環保法》修正案草案二審稿也從47條增加為59條。

　　北京大學資源、能源與環境法研究中心主任汪勁教授從1989年開始，就一直參與國家有關環保法律制度的調研、討論和制定。他說，在環保法律起草階段，考察國外先進做法、邀請專家研討等程序都有，大家提的建設性意見也不少。可每到最后拍板時，考察成果和意見幾乎都被“拍下去”了，理由往往只有一個，就是我國發展還沒有到那一步，太嚴厲的制度不適合國情。因此，環境法研究圈子內部笑稱，這樣的做法就是在抽筋，被“抽過筋”的環保法律制度在現實中根本硬氣不起來。

　　那么，本次修訂會有什么改變，被“抽過筋”的環保法能否硬氣起來?

　　亮點一：提高違法成本，追究刑事責任

　　“現在大家反映的違法成本低，守法成本高的問題怎么解決?”全國人大常委會副委員長、全國婦聯主席沈躍躍說，首先要明確法律責任，本次修訂特別把《環保法》第6條“一切單位和個人都有保護環境的義務”細化為“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。企事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染，承擔污染環境、破壞生態的責任。公民應當增強環境保護意識，自覺履行保護環境的義務”。這就分層次明確了各自的環保責任，較好回應了大家關切的問題。

　　沈躍躍說，在《環保法》修正案草案的第19條和20條，明確了國家實行環保的目標責任制和考核評價制度，并就考核內容、考核程序等作了具體表述，即“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。國務院和地方人民政府將環境保護目標完成情況作為對本級人民政府環境保護行政主管部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容……”，“縣級以上人民政府應當定期向本級人民代表大會常務委員會報告本行政區域環境狀況和環境保護目標的完成情況……”

　　在法律處罰方面，這次新增了第49條、50條，即“企業事業單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數額按日連續處罰”;“企業事業單位和其他生產經營者通過暗管、滲井、滲坑、高壓灌注或者以其他逃避監管的方式排放污染物，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十條的規定予以處罰。”

　　沈躍躍說，新增的第49條、50條主要結合當前企業惡意排放污染物的幾種主要方式，明確追究有關責任人員，特別是對構成犯罪的追究刑事責任。

　　“要確實解決違法成本低的問題，如果構成犯罪了，一定要從刑事責任上來追究，這樣才有震懾力，有法律的威嚴。”沈躍躍說，新條款“按照原處罰數額按日連續處罰”可大大提高違法企事業單位的違法成本。

　　清華大學校長陳吉寧教授說，二審稿第55條規定，“因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年”，《環保法》原來的規定是3年，二審稿仍然是3年。

　　“但大量污染對環境和人們健康的影響是長期的，10年甚至更長時間后問題才出現。如果只有3年時效，基本上都是大規模、應急污染排放才符合這個‘要求’，才能得到起訴，長期的污染排放問題無法得到起訴。”陳吉寧說。

　　全國人大民族委員會委員寸敏對陳吉寧的說法表示贊同。寸敏說，上世紀50年代日本發生了“水俁病”，震驚世界。從1953年有人出現“水俁病”相關癥狀開始，到1993年才實行對最后一位受害者的賠償，耗時40年。因此，3年期限太短，應該拉長。

　　亮點二：建立健全生態保護補償機制

　　二審稿中，被普遍認為是本次修訂“一個重大進步”、“一大亮點”的是新增第24條“國家建立、健全生態保護補償機制”。

　　但是全國人大常委會委員、中央黨校常務副校長李景田認為，如何建立健全生態保護補償機制，僅憑這一句話是不夠的，缺乏可操作性，難以執行。因此，可借鑒國家“十二五規劃綱要”中關于生態補償機制的一些規定，如“誰開發誰保護、誰受益誰補償”原則，研究設立國家生態補償基金，推行資源型企業可持續發展準備金制度，鼓勵引導和探索實施下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、生態受益地區對生態保護地區的生態補償，探索市場化生態補償機制等。

　　“其實，在其他法律法規中早有生態補償的規定，如民族區域自治法和國務院若干規定就明確指出，國家加快建立生態補償機制，從國家、區域、產業三個層面，通過財政轉移支付、項目支持等措施，對在野生動植物保護和自然保護區建設等生態環保方面做出貢獻的民族自治地方給予合理補償。但由于環保法這一最基本法律缺乏頂層設計，所以在一定程度上導致民族區域自治法和國務院的一些規定貫徹起來比較困難。”李景田建議，在《環保法》中，對生態保護補償機制再做進一步細化，也為以后出臺相關細則提供法律依據。

　　亮點三：增加農村環保規定

　　在《環保法》中，關于農村環保的規定僅第20條“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理利用化肥、農藥及植物生長激素”。

　　“這次修改稿中，我認為非常值得注意和高興的是增加了農村環保方面的內容。”全國人大農業與農村委員會委員李登海認為，這個增加非常必要。

　　李登海說，目前，我國農村污染已經到了非常嚴重的程度，污染源非常多，“許多地方形成垃圾包圍村莊的場面”。

　　李登海說，農村主要污染源包括生活垃圾、建筑垃圾、農藥、除草劑以及畜禽糞便。“目前，我國從北方到南方各地都普遍使用除草劑。大家知道，美軍在越戰中為打落樹葉，使用除草劑，結果對當地人造成了巨大傷害。現在有的地方種植水稻使用除草劑，下一季如果種玉米，玉米就長不起來。大量使用的除草劑殘留在田間，然后隨空氣等進而污染村莊，致使農民自己院落里種的蔬菜都死掉了。還有農民反映，使用除草劑期間懷孕母豬多數流產，養豬專業戶遭受巨大損失。除草劑污染相當嚴重，應引起國家和地方有關部門，特別是環保部門的高度重視。”

　　因此，李登海建議，在草案第20條“合理利用化肥、農藥及植物生長激素”方面，再增加“合理利用除草劑”的內容。

　　李登海還建議，除增加農村環保規定外，應該在環保法中明確法律責任主體。比如明確縣級、鄉鎮和村里的干部誰來抓環保?“應該像市長抓米袋子、市長抓菜籃子這樣來明確縣、鄉鎮、村的責任制。”