環境信息公開三周年進二退一

　　截至2011年5月，《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》正式實施已有三年。　　

　　這三年里，備受矚目的環境信息公開的法律法規執行情況如何？政府和企業在信息公開上的表現是否令人滿意？公眾的環境知情權能否得到有效的保障？今后的環境信息公開的問題，又將走向何方？　　

　　日前，由自然之友和中國政法大學公共決策研究中心舉辦的“環境信息公開三周年研討會”，給出一個視角。　　

　　“四大家魚”被關在保護區門外　

　　青魚、草魚、鰱魚、鳙魚被稱為“四大家魚”，有統計數字表明：在中國淡水養殖品種中，四大家魚的產量，約為淡水魚類總產量的80%。　

　　而重慶市政府力主上馬的小南海水電站一旦建成，將致四大家魚以及多種珍稀、特有魚類等的瀕危甚至滅絕。　

　　長江是整個中國四大家魚的最主要基因庫，“從三峽工程開始蓄水運行后，長江中下游四大家魚的魚苗發生量驟減了97%，如果把金沙江上流最后這一段棲息地破壞掉的話，四大家魚基本上是被趕盡殺絕了。”郭喬羽說。　　

　　作為大自然保護協會長江保護項目經理，郭喬羽本身就在做淡水珍惜特有魚類生態系統保護工作。她介紹，四大家魚等一些魚類，產漂流性卵，要流過大約600~700公里的自然河道，才可以完成繁殖過程，如果小南海水電站建成，給它們留下的就只有300多公里水域了。　　

　　小南海江段屬于長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區（以下簡稱“保護區”），中國科學院院士曹文宣曾明確表示，這是多種經濟魚類完成生活史過程必須經過的“生態通道”，必須保持暢通無阻，不應當在這里修建水利工程。　　

　　盡管四大家魚在國人的餐桌上很常見，并大量進行人工培育，但野生物種對人工培育有著重要的意義。　

　　以水稻為例。“雜交水稻之父”袁隆平曾呼吁像保護野生動物一樣保護野生植物，野生稻在遺傳基因上集中了制種的優勢，為水稻優質高產提供可靠保障。　

　　郭喬羽認為，野生魚基因的保護，對四大家魚的培育也有著生死存亡的意義。　

　　而為了力促轄區內小南海水電站的上馬，重慶市政府早就在緊鑼密鼓地為“掃清障礙”而斡旋。　　

　　2009年10月28日，《南方周末》的一篇報道透露，要上馬小南海水電站，重慶市政府首先要做的是，對小南海水電站坐落的保護區作出調整……為了保證順利通過當年11月環保部的評審關，重慶市發改委在文件中明確提出“市主要領導出面請環保部主要領導支持保護區調整意見”的要求。　　

　　2011年1月4日，環保部對申請晉升和調整的國家級自然保護區進行公示，公示文件顯示，該保護區的調整申請，已經獲得國家級自然保護區評審委員會的評審通過，保護區重慶轄區內范圍將被縮減，而擬建小南海水電站的壩址，“恰好”在此次調整中變為非保護區水域的江段。　　

　　從2011年1月18日開始，自然之友就保護區調整一事，向環保部和農業部多次申請信息公開，希望能夠看到保護區調整的申報書、調整部分的綜合考察報告以及國家級自然保護區評審委員會的評審意見和會議紀要。　　

　　環保部和農業部以“所申請信息為過程性信息”為由拒絕了。　

　　翻閱《政府信息公開條例》，沒有對“過程性信息”的解釋和相關理論說明，“這樣的答復是我們沒有料想到的，于是我們就開始向法律專家們求助。”自然之友公眾參與議題負責人常成說。　　

　　在兩位律師的幫助下，3月24日，自然之友對農業部提起行政復議。　

　　兩位律師分別是，北京市義派律師事務所主任、中國政法大學公共決策研究中心副主任王振宇，以及北京中咨律師事務所律師夏軍。　　

　　“從法律上看，農業部的答復是不能成立的。”常成說，“其一，我們所申請的核心信息并不是過程性信息；其二，對《條例》進行解釋的權力,理應屬于國務院，其他機構即使是國務院辦公廳，也屬于越權解釋。”　　

　　截至5月4日，農業部未對行政復議申請給出最終答復。　　

　　信息公開法律與環境的結盟　

　　在研討會上，中國政法大學公共決策研究中心主任何兵指出，信息公開的目的是讓公眾參與決策，充分發揮公眾的智慧，進行相關的利益表達，防止錯誤的決策。　　

　　北京大學法學院教授湛中樂認為，自然之友所申請的信息盡管是自然保護區調整事件中的某一個環節、某一個階段的信息，但這些信息仍然是具有相對獨立性的、已經確定的信息，并不是所謂的“過程性信息”。　　

　　“為了環保的目的，我們一方面在解決這個個案，同時通過這個個案，我們也希望促進制度的完善。”王振宇說。　　

　　湛中樂也強調了這一點，環境保護不能僅僅停留在政府宣傳層面上，更多要靠制度建設、靠法律法規實施去發揮作用。　

　　最近，中國政法大學教授王燦發牽頭成立“北京環助律師事務所”，意在為公眾提供環境法律援助。“這是公益性律師事務所，可以免費幫助老百姓打環境官司，如果大家沒有找到律師，就可以委托這些律師來做。”王燦發表示，當政府在推行一項制度，而靠政府本身推不動的時候，就需要民間力量的參與。　

　　在環保法律、水污染防治法等方面，民間人士推動已經產生了積極的成果。但是在自然保護、生物多樣性保護方面，法律的介入依然非常有限。　　

　　自然之友總干事李波說，自然保護、生物多樣性保護領域，盡管沒有“拆遷”話題那樣引起社會的強烈反響，也不會像工業污染受害的案例來得感人，但總得有人站出來，為“無告”的大自然“代言”。　　

　　作為環境法律師，夏軍感到，在環境事件的訴訟上，個人的力量是渺小的。他曾以個人名義對某企業的一些違規違法情況，向環保部作了舉報，但沒有得到任何回復。　　

　　而與環保組織“聯手”則頗為不同。不久前，自然之友和重慶綠色志愿者聯合會等對河南省一家上市公司的違法行為，以組織的名義作了舉報。環保部為此發了公函，并對相關機構作了點名批評。“我由衷感受到確實需要和環保組織緊密結合，發揮各自的優勢，這樣才能對糾正一些環境違法行為有真正實效。”夏軍說。　　

　　進兩步、退一步在曲折中前行　

　　中國改革開放30年，在日益走向法制化和民主化。這是中國信息公開的大背景，　　

　　法制化的一個很重要的表現就是陽光政府。陽光政府必然就要進行信息公開，在溫家寶任國務院總理的這一屆政府，重點推動了信息公開。在2007年就制定了《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》。　　

　　作為北京市人大代表，王燦發也親身體會到中國在信息公開方面的進步。　

　　2008年，王燦發在參加北京市人大會議時，當時的政府預算報告只給人大代表看一眼便被收回，理由是：秘密不能往外擴散。　

　　但到了今年，這些預算已經全部公開，并分發了幾大本詳細的預算說明，而且也公布到網上。國家各個行政部門也公布了預算。“說明信息公開還是一步步在推進，而且具有很大的影響。”　　

　　雖然環保信息公開不盡如人意，但王燦發認為，在各個政府部門當中，環保部門還是走在前列的。而公眾對環境信息公開的要求也最為強烈。　　

　　在研究國外的環境信息公開情況時，王燦發注意到，對很多國家而言，公開是原則，不公開是例外，既然是例外的，肯定比較少，他們就把例外的規定出來。凡是沒有列入這個例外的都應該公開。　

　　但中國在信息公開時，則是不同的做法，把該例外的情況用一句話概述，沒有一一列舉，成了一個什么都可以往里裝的口袋。“歸根到底還是我們的體制改革、社會發展還沒有走到這一步。”　

　　環境形勢的嚴峻毋庸置疑，這么多年以來，環境污染問題為什么沒有得到有效控制？公眾環境研究中心主任馬軍意見是：這不完全是技術、資金問題，而是由于我們司法系統還不能有效介入到管理中去，這些都使得推動力欠缺。需要廣泛的公眾參與，補上管理動力的不足。　

　　從國內外情況來看，馬軍認為，信息公開，正逐漸成為環境管理的重要手段。　

　　當前，一方面要繼續擴大環境信息公開的內容；另一方面，對于已經公開的大量信息，要考慮如何使這些信息更好發揮使用，后者更是下一步需要重點研討的議題。　

　　就在5月4日，溫家寶主持召開了國務院常務會議，研究部署進一步推進財政預算公開工作。　

　　會議指出，財政預算公開是政府信息公開的重要內容和公共財政的本質要求，對于保障公民的知情權、參與權和監督權，加強法治政府建設，發展社會主義民主政治，具有重要意義。　

　　江平，中國政法大學原校長，在法學界德高望重。他對中國近十年來的法制進展狀況，有一個很經典的評價——“進兩步，退一步。”　

　　夏軍認為，政府信息公開化的進程和江平的這一評價是一致的，“道路是曲折的、艱難的，總趨勢還是在向前推動。”