環境公益訴訟主體資格限制過嚴遭質疑

　　對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。

　　——《環保法修正案(草案)》二審稿

　　對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。

　　——《環保法修訂案(草案)》三審稿

　　“雖然《環境保護法修訂案(草案)》(以下簡稱《草案》)中對于公益訴訟主體范圍有所‘擴大’，但對訴訟主體過度限制有違司法實踐，極易讓訴訟走進死胡同。”中國政法大學教授、環境法學家王燦發近日在“自然之友”等民間環保組織舉辦的一場環境公益訴訟研討會上發出這樣呼吁。

　　訴訟主體規定事關重大

　　“能否開個口子，讓民間環保組織有合法身份提起環境公益訴訟?”民間組織自然之友總干事張伯駒告訴記者，這是近來民間環保組織最關心的話題，《草案》中訴訟主體的規定，關系著其組織在推進公益訴訟的道路上能否走下去。

　　在《草案》三審稿中，把環境公益訴訟主體范圍從二審稿中的“中華環保聯合會”改為“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”。由“限定”改為了“門檻”，卻仍讓自然之友等有意推動環境公益訴訟的民間組織備感失望，因為這意味著公民和民間環保組織可能徹底喪失訴訟權。

　　究竟誰能成為環境公益訴訟原告?從各地環保法庭建立環境司法審判機制之初，這個問題就困擾著環境司法機關。由于法律沒有明確規定，環保法庭在工作中出現受理無據的難題，造成訴訟很難立案。

　　新《民事訴訟法》規定：“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”。此項制度一度被認為是開啟中國公益訴訟的法制之門。“民訴法關于環境公益訴訟主體的規定有一個遺憾，對‘有關組織’限定到什么程度并沒有明確。”中國政法大學民訴法教授肖建華說。執行標準無法統一，反而阻礙了法律的實施。民間環保組織“自然之友、自然大學”提起的多個環境公益訴訟，均被法院以“什么樣的原告能提起環境公益訴訟，法律規定不清楚”為由不予立案。

　　不僅“自然之友”提起的環境公益訴訟未被法院受理，就連中華環保聯合會這樣官方背景濃厚的環保組織提起的環境公益訴訟也是“全軍覆沒”。今年即新民訴法生效后，中華環保聯合會提起的環境公益訴訟，法院未受理一起。

　　“人民法院以無司法解釋為由拒絕受理公益訴訟案件，有違法院公平、公正精神。”王燦發評價道，人民法院應當也有能力在環境保護中發揮公正作用，環境正義、環境公正是當前社會最應該追求的。

　　在此背景下，《環境保護法》在修訂后如何界定環境公益訴訟主體資格，決定著未來環境公益訴訟的走向，也因此備受社會各方關注。

　　設置門檻有無必要?

　　“按照《草案》三審稿中對于民間環保組織的限定，符合條件的估計只有四五家官方環保組織，但它們中不一定都有意愿提起公益訴。”王燦發分析說。

　　一位參與立法的專家向記者透露，三審稿之所以如此規定，是借鑒了歐盟國家的環境公益訴訟制度，歐盟國家的環境公益訴訟制度建立雖晚，卻相對成熟，他們將原告資格賦予與案件沒有利害關系的、符合一定標準的環境保護團體。

　　符合哪些標準才能提起環境公益訴訟?針對《草案》三審稿對于主體資格的限定，“自然之友”提出三大質疑：民間環保組織能在當地民政部門登記已非常困難，又有多少能在國務院民政部門(民政部)登記?條件中提到的“信譽良好”本身非法律術語，如何去評判信譽良好，又由誰評判?條件規定需要的是全國性組織，而環境問題多具有區域性，地方性環保組織更了解當地環境問題，更關注當地環境權益，將其排除在外是否有失公允?

　　“自然之友”認為，《草案》三審稿如此規定，立法不科學，實踐中難操作，立法有倒退之嫌。“這樣的規定將我們這些草根民間組織全都擋在了門外，有違鼓勵公眾參與公益訴訟的精神。”

　　“環境公益訴訟仍需要一定的門檻。”中國政法大學環境法專家曹明德在受最高人民法院委托起草的關于《民事訴訟法》第五十五條“有關組織”的司法解釋建議稿中列出四個條件：一是依法成立的組織;二是有自己的名稱、組織機構和辦公場所;三是章程中明確以環境保護為目的;四是有一定數量的律師，比如說10名以上律師。“這樣的門檻，民間環保組織夠得著，也不會導致濫訴。”

　　一旦放開就會濫訴?

　　立法機關考慮到，環境公益訴訟是一項新制度，宜積極穩妥地推進環境公益訴訟主體范圍，也應對訴訟主體的專業能力、社會信譽等進行限定，防止濫訴。

　　縱觀其他國家，在環境公益訴訟發源地的美國，環境公民訴訟占美國環境訴訟總數的比例非常小。而在印度，只在設立之初出現過公益訴訟數量激增現象，經過適度調整后，公益訴訟在發揮制止環境污染行為上，發揮了積極作用。

　　在中國出現濫訴的可能性更低。很多法學專家和民間環保組織都表示沒有必要擔心。反到是環境公益訴訟制度建立后，各地出現案源嚴重不足的現象。

　　云南昆明中院近日發布“環境司法保護狀況綠皮書”，從2008年昆明環保法庭成立以來，5年共審了6起環境公益訴訟案。云南省共有13家法院掛牌成立環保法庭，目前除中院審理6件外，其他的還未實現“零突破”。

　　在實踐中，可能會有一些組織通過打環境公益訴訟“揚名”，但是打一場環境公益訴訟，所要付出人力、財力都十分驚人，對于靠執行項目生存的民間組織來說，很難長期支撐下去。

　　“公益訴訟由于取證難、責任認定難、鑒定費用高，讓很多中國人產生畏訴心理，使環保法庭門可羅雀，也限制了濫訴的可能性。”王燦發強調說。

　　立法不宜過于保守

　　《環境保護法》已施行多年，但環境仍在惡化，這不得不讓我們反思：執法、環境管理是不是有效?

　　王燦發認為，靠環保部門單打獨斗決不可取，“國外經驗是讓任何人都參與環境保護。環境公益訴訟是改變執法不力現狀的一種手段。”

　　針對有些人認為，賦予民間環保組織環境公益訴訟主體資格，可能會引發社會不穩定的顧慮，王燦發評論，這是對民間環保組織作用的誤解。對于環境污染引發的社會矛盾，應由“堵”變“疏”，由民間環保組織代表受害群眾提起公益訴訟，不但不會引發社會不穩定，反而有利于化解社會矛盾。

　　“游泳可能會淹死人，但不能怕淹死人就把游泳池都關掉。”曹明德說，在沒有出現濫訴的情況下，立法過于保守和謹慎，不僅不利于環境公益訴訟制度的完善，反而會限制其發展。

　　肖建華教授認為，目前我國僅不到1%的環境糾紛進入司法程序，環境訴訟敗訴率也很高。這種情況下，環境訴訟領域應該鼓勵更多專業的民間組織參與。

　　建立完善環境公益訴訟制度，是未來環境立法和司法的大趨勢。面對當前環境惡化趨勢沒有扭轉的現實，法律應賦予社會組織更多的權利，發揮公眾參與的力量。用環境公益訴訟制度保護環境，已成為法學界共識。