生態環境損害賠償多地“破局”：污染企業或被罰“多筆錢”

　　近期，包括新疆、四川、江西等地，正陸續出臺生態環境損害賠償改革實施方案。

　　6月25日，生態環境部在官方網站上發布《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（以下簡稱《意見》），提出要推行生態環境損害賠償制度。

　　《意見》同時指出，要建立生態環境保護綜合執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關的信息共享、案情通報、案件移送制度，完善生態環境保護領域民事、行政公益訴訟制度，加大生態環境違法犯罪行為的制裁和懲處力度。

　　此前的2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》）。2018年1月1日起，生態環境損害賠償制度在全國試行。

　　據了解，近期，包括新疆、四川、江西等地，正陸續出臺生態環境損害賠償改革實施方案。

　　“進行生態環境損害賠償，有一個前置程序，即賠償權利人與義務人進行磋商，大部分案件會在磋商中解決，磋商不成通過訴訟解決。”中國綠發會副秘書長馬勇說到。

　　“建立健全生態環境損害賠償制度，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態環境，有助于破解‘企業污染、群眾受害、政府買單’的困局。”環保部相關負責人在《改革方案》印發后表示。

　　磋商是損害賠償的前置程序

　　5月29日，江蘇省政府訴安徽海德化工科技有限公司（下稱“海德公司”）生態環境損害賠償一案，在泰州市中級人民法院一審開庭。

　　2014年5月9日上午，泰州靖江市自來水公司發現長江水有異味，隨即關閉取水口，暫停對全市供水。5月14日，泰州新通揚運河又發生嚴重的水體污染事件，導致興化市城區集中式飲用水源中斷取水超過14個小時。

　　據了解，2014年4月至5月間，海德公司營銷部經理楊某，非法將該公司生產的危廢物廢堿液102.44噸交給不具有危廢物處置資質的個人進行處置，最終導致這些廢堿液被直接倒入長江及新通揚運河，嚴重污染環境，造成了兩地中斷供水。

　　法庭上，江蘇省政府向海德公司索賠生態環境修復費用2530.18萬元，生態環境功能服務損失費1157.87萬元，以及承擔相關損失評估和訴訟等費用。

　　這是生態環境損害賠償中一個典型案例。據了解，生態環境損害賠償制度改革從2015年開始在吉林等7省市試點。兩年多時間里，試點地區深入開展案例實踐27件，涉及總金額約4.01億元。

　　那么，政府如何跟污染企業要錢，為修復環境買單？據了解，第一步是磋商。

　　2017年1月4日，全國首例生態環境損害賠償磋商案召開了磋商會議。磋商一方為貴陽開磷化肥有限公司和息烽誠誠勞務有限公司。2012年底到2015年，誠誠公司接受開磷公司勞務委托，將污泥渣運往貴州省息烽縣小寨壩鎮高家壩村大鷹田非法傾倒，3年時間里，造成了一個占地約100畝、堆存量約8萬立方米的廢渣場。另一方則是貴州省環保廳，其作為貴州省政府的指定代表人參加磋商。

　　“當時貴州省出臺了試點實施方案，但還沒有細化的操作方案，環保廳召集了生態環保領域的律師等咨詢意見，最后敲定由律協作為第三方來主持磋商。”國浩律師（貴陽）事務所律師鄭世紅表示。

　　10天后，雙方簽訂了賠償協議。誠誠公司和開磷公司需要承擔907.62萬元，包括渣場綜合整治及生態修復工程等費用757.42萬元、前期應急處置費用134.2萬元，以及環境損害鑒定評估費用11萬元等。

　　“磋商進展如此順利，離不開磋商方的細致準備，會議上播放的污染取證視頻可以說觸目驚心。此外，還提供了損害鑒定評估報告、修復方案等。”參與了磋商設計的貴州民族大學法學院教授陳小平表示。

　　污染企業或需繳納“多筆錢”

　　并不是每起案件都會順利達成協議。在江蘇省政府訴海德公司中，訴訟雙方就產生了巨大分歧。“雙方爭議的焦點集中在對環境損害的量化估算所依據的方法上，采用不同的方法得出的賠償金額落差較大。”原告方代理律師、江蘇中毅律師事務所律師范向陽告訴記者。

　　21世紀經濟報道記者獲悉，目前，貴州、江蘇等地還有多起生態環境損害賠償訴訟正在審理當中。“隨著地方政府對生態環境保護的日益重視，這類案件的數量將會增加。”范向陽說。

　　事實上，污染企業在發生環保事件后可能要付出“多筆錢”，比如被行政執法的罰金、被判處污染環境罪后的罰金刑，以及被檢察機關或社會組織提起公益訴訟之后的損害賠償金。

　　而《改革方案》規定，賠償義務人因同一生態環境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任。

　　2016年，江蘇省環保聯合會和江蘇省政府聯合起訴了一家污染企業德司達（南京）染料有限公司（下稱“德司達公司”），要求德司達公司賠償環境修復費用2428.29萬元。在此之前，德司達公司已因同一起污染事件，被判犯污染環境罪，判處罰金2000萬元。

　　2017年6月，重慶市政府和當地一家社會組織也曾對污染企業提起類似訴訟。不同的是，該污染企業在被判處承擔賠償生態環境修復費用之前，除了已被判處刑事罰金，還被處以行政罰款。

　　這帶來一個問題，污染企業被巨額罰款或處罰金之后，沒有能力再承擔損害賠償怎么辦？

　　德司達公司在訴訟中就提出，2400多萬元的修復費用將進一步對被告的正常運轉和未來發展產生重大影響，希望法院給予企業40%環境修復費用的返還用于環保投入，其余的60%能夠分期付款。

　　北京大學法學院教授汪勁認為，在生態環境損害索賠、行政罰款與刑事罰金的執行上，應當依照侵權責任優先原則或民事賠償責任優先原則，如果賠償義務人在賠償污染受害者損害后財力不足，就應當優先保障生態索賠的執行。

　　“為了促成磋商達成一致，減少進入訴訟程序帶來的司法成本，我認為地方政府在磋商時可以讓渡一部分處罰權，以減少或免除行政處罰，促使污染企業承擔生態環境損害賠償。”鄭世紅說。

　　多地試行生態環境損害賠償制度

　　6月26日，江西召開新聞發布會，介紹《江西省生態環境損害賠償制度改革實施方案》及全省生態環境損害賠償制度改革工作進展情況。2018年，江西將在全省范圍內試行生態環境損害賠償制度，并組建相應的鑒定評估專業機構，同步開展案例實踐。

　　6月20日發布的《重慶市污染防治攻堅戰實施方案（2018－2020年）》提出，實施生態環境損害賠償制度改革工程，在全市范圍內試行改革。6月6日，《四川省生態環境損害賠償制度改革實施方案（征求意見稿）》發布。

　　同時，根據新疆維吾爾自治區人民政府最新發布的文件顯示，新疆將在年內啟動生態環境損害賠償制度改革試行工作。此外，包括北京、陜西等地，均提出今年將出臺生態環境損害賠償制度改革實施方案。

　　不過，一位不愿具名的法學專家認為，在生態環境損害賠償中，政府一方的身份是混合的，既是行政管理者又是民事求償者，這更需要設計好磋商另一方的權利救濟渠道。

　　“建立生態環境損害賠償制度，需要從立法上明確規定生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規范、損害賠償資金管理等基本問題。” 環保部相關負責人在《改革方案》印發后表示。

　　如何管好、用好損害賠償資金是立法的核心內容之一。復旦大學法學院教授張梓太認為，應該明確政府對生態環境損害進行應急處理及進行索賠的資金來源與資金使用規則，保障所得的賠償資金最終用于生態環境損害相關的支出之中，形成管理的閉環。

　　張梓太還認為，污染企業面臨較大經濟壓力情況下，有必要借助環境責任保險和環境共同基金等機制，在追責與企業發展間實現平衡。