生態紅線可應用于管理領域

　　江蘇省南京市人大常委會不久前通過了《關于加強生態紅線區域保護的決定》，通過地方立法的形式，明確了生態功能區的法律地位。

　　生態紅線是指對于維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展具有重要戰略意義、必須實行嚴格保護的國土生態空間。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要劃定生態保護紅線。明確生態保護紅線，可以劃出禁止與許可的界限，明確監管與放開的對象，是解決有限的環境管理資源難以應對無限的監管內容的根本措施，也是環境管理回歸到與實際運行相協調、相對應的根本途徑。

　　目前，各方對生態紅線具體內涵的看法不一，而這種模糊的認識，也給地方的具體落實工作帶來困難。面對當前嚴峻而復雜的環境形勢，筆者認為，生態紅線這一概念可以應用于更廣泛的環境管理領域。

　　首先，按照環境主體功能，劃定區域開發紅線。

　　人類對環境的功能需求是不同的，在開發利用環境的過程中，對環境所造成的影響和損害也是不同的。因此，要把人類生產、生活活動對環境的影響限制在滿足不同需要的環境功能許可之內，才能實現健康、穩定、可持續發展。

　　環境主體功能應根據自然稟賦及社會對這一區域自然生態、經濟發展、生活居住、人文活動等對環境的要求來劃定。例如，某些區域以保護生物多樣性的自然生態功能為主，某些區域以人居環境為主，某些區域以保護歷史文物、人文遺跡、自然遺跡為主，此外還有礦產開發、工業聚集區的主體環境功能等。

　　環境主體功能確定后，要對其所涉及的區域范圍劃定界限，這是環境主體功能的地域保護紅線。同時，還要對開發利用行為劃定界限，這個界限以不損害其主體功能、不觸碰其環境敏感性為界。這就是區域環境開發利用的紅線。

　　其次，按照區域環境容量，劃定排污總量控制紅線。

　　環境有一定的自凈能力和恢復能力，不同區域的環境主體功能對污染物的可接納、可承受能力也是不同的。因此，要確定環境主體功能區域可接納的環境容量，這個環境容量就是生態保護紅線。在實際情況中，因空氣和水體的流動變化，區域的環境容量可能在大環境面前失去作用，如大風或靜風天氣，或河流因洪水、干旱導致的流量變化等。這其實是環境容量變化的問題，可根據變化，合理、及時地調整環境容量的測算值，進行精細的排放量控制管理。如對某一城市區域可測算出連續幾天靜風天氣的環境容量，然后根據這個容量確定排污許可量。

　　第三，建立環境資源供給及環境承載力合理配置機制，劃定可利用紅線。

　　環境資源包括礦產資源、林木資源、水資源、土地資源，也包括空氣、河流水體、土壤消納凈化污染物功能。這些環境資源是有限的，如果不合理利用，就會枯竭。因此，要將這些環境資源要素，按照可再生、可恢復、可接替的原則進行劃定，兼顧眼前與長遠，統籌配置。

　　可再生是對森林資源、水利資源、草原資源等可再生資源，在不破壞其再生能力的前提下，合理安排采伐、利用，從而實現永續利用。可恢復是對水體、空氣、土壤排放的污染物，要控制在其自凈能力內，不可使其喪失環境功能。可接替是對于不可再生的資源，如煤炭、石油、天然氣及各類礦藏等，要控制盲目無序開采，控制開采規模，不可透支、超支、難以接續，也不可超過環境的承載能力。如煤礦開采形成的地下水漏斗，造成水位下降，要控制在降水補給不影響水環境的良性循環范圍內。

　　對這些資源，要運用公共權力實行統籌安排下的市場配置。政府要根據自然環境資源的規模和范圍，按可再生、可恢復、可接替的原則，實行由國家到各級地方政府統籌安排開發利用的管理機制。這種統籌安排不能只顧微觀而不見宏觀，眼睛只盯在具體項目審批上，以致出現私占資源、官商勾結的腐敗案件。在這種宏觀統籌的安排下，環境要素要按市場規律配置，而不是一桿子統籌到底。

　　第四，依據對環境資源的影響、損害程度，劃定實施控制與補償紅線。

　　補償紅線是劃定對環境影響達到什么程度就要實行多少補償的界限。人類的生產、生活活動必然要對環境資源產生影響，其影響程度有大有小，有些環境可承受，有些已對環境造成損害。

　　為了保護環境，就要對那些造成環境損害的行為進行限制，要根據各種環境要素的特點，劃定資源環境損害到什么程度就實行多少賠償的紅線。例如，對自然保護區、重點生態功能保護區，要劃定禁止狩獵、采礦、限制旅游等行為的紅線；對飲用水水源地保護區，要劃定禁止排放污染物和其他影響行為的紅線。

　　第五，按照對環境的影響與資源消耗程度，劃分產業政策紅線。

　　應建立以資源環境損耗為評價基礎的產業評價體系。這個評價體系是以產業的社會貢獻與環境資源的損耗量比較而得出的。社會貢獻指企業創造的社會價值，如上繳稅收、安排就業、資源環境保護及其他公益事業的貢獻等。環境資源損耗是指生產過程中的資源消耗以及環境污染、生態破壞的環境綜合損耗。將兩者進行比較，得出企業分類指數，對那些指數小的產業劃出紅線，進行禁止或限制。