用經濟杠桿撬動環境治理

　　2015年，從國家到地方，環境經濟政策密集出臺，政策綠色化步伐明顯加快。

　　隨著《生態文明體制改革總體方案》的發布，制度改革、政策創新力度進一步加大，“構建更多運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護的市場體系”成為改革的目標，這意味著環境治理力量格局的重大改變。

　　環境保護部部長陳吉寧曾在今年兩會記者見面會上指出，好的經濟政策從來都是有利于環境保護的，而環保本身也是當前和今后拉動經濟增長的一個重要推動力。

　　環境保護與經濟發展猶如一枚硬幣的正反面，誰也無法離開誰。長期以來，我國多以行政手段推動環境治理，雖然能起到立竿見影的效果，但難以持久。企業作為污染治理的主體，由于違法成本過低缺乏主觀治污意愿。因此，如何引導污染企業主動治污，向綠色轉型，需把外部壓力變成內生動力，而綠色政策則能起到催化劑的作用。構建完整的環境治理體系需要市場的參與，要充分發揮“看不見的手”作用，運用經濟手段促進企業環境成本內部化，引導和激勵企業轉變發展模式，改進技術工藝，節約資源，減少污染。

　　早在2007年，原國家環保總局就首次提出建立環境經濟政策架構和路線圖，聯合人民銀行、銀監會、財政部、保監會、證監會、商務部等多部委，陸續推出了價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等一系列經濟政策，環境經濟政策體系初見雛形。通過這幾年的實踐，我們看到，經濟政策的作用是明顯的：

　　脫硫加價政策，極大地推動了燃煤機組煙氣脫硫設施的建設，不但減少了二氧化硫的排放，也促進了環保產業的發展。“綠色信貸”、“綠色保險”發揮了金融保險對產業的導向作用，在一定程度上遏制了高耗能高污染產業的盲目擴張。我國的綠色信貸項目和貸款余額從2007年的2700個、3400億元增加到2013年的1.4萬個、1.6萬億元；環責險投保企業截至2015年第三季度超過4.5萬家次，保險公司提供的風險保障金累計超過1000億元。可以說，好的經濟政策能夠實現環境保護與經濟發展的雙贏。

　　2015年，生態文明體制改革加快了環境經濟政策出臺的步伐，不僅出臺的數量越來越多，覆蓋范圍也越來越廣，逐漸深入到經濟領域的各個方面、各個環節，初步搭建起了一個包括環境財政、環境稅、排污權交易、生態補償、環境信貸、環境責任險等政策在內的環境經濟政策體系框架。具體表現為：

　　稅制“綠色化”穩步推進。今年6月10日，國務院法制辦發布《環境保護稅法（征求意見稿）》。盡管環境稅尚未出臺，但是資源稅、燃油稅等稅收的“綠色化”建設正在穩步推進。例如，財政部在有關資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄及新型墻體材料增值稅政策中，首次將“環保綜合名錄”作為稅收優惠的前提條件，明確“雙高”（高污染、高環境風險）產品不得享受稅收優惠。

　　綠色金融服務不斷深化。《生態文明體制改革總體方案》首次明確了建立我國綠色金融體系的頂層設計，并將發展綠色債券市場作為其中的一項重要內容。今年12月，中國人民銀行在銀行間債券市場推出綠色金融債券，同時公布節能、污染防治等6大綠色債券支持項目目錄。

　　資源價格改革繼續深入。今年10月，國務院關于《推進價格機制改革的若干意見》提出，加快推進能源價格的市場化以及完善環境服務價格政策。目前，包括燃煤發電降價、天然氣價格市場化、新能源補貼等一系列政策出臺，基于環境成本考慮的定價政策體系正在逐步建立。

　　公共財政帶動社會資本投入。今年，財政部、發改委都分別出臺了PPP指導性文件，如《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》。據統計，在各省市已經公布的眾多PPP推介項目中，生態環保領域在數量上占據了明顯的優勢。

　　生態補償制度探索建立。目前，無論國家還是地方有關部門都出臺了不少生態補償政策文件，多領域的生態補償機制正在探索建立。以今年為例，山東、湖北等地相繼出臺地方環境空氣質量生態補償辦法，實行基于空氣質量改善的地區間生態補償。

　　排污權交易政策試點推開。環境保護部正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，初步考慮用5年或更長時間，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的核心制度。目前，全國已有20多個省份開展了排污權交易政策試點，碳排放權交易逐漸開始發展。

　　雖然環境經濟政策體系已初步形成，但還需要進一步健全完善。“十三五”，推進綠色發展、政策綠色化，要在已取得成就的基礎上，把以下幾方面作為未來的努力方向和工作重點：一是落實政策，做好試點工作，積累經驗，加大推廣力度，并解決遇到的問題。二是按照《生態文明體制改革總體方案》要求，繼續推出新政策，并注重政策的協調性，制定落實的細則和方法，確保政策落地，發揮效力。三是探索建立適應綠色發展的綠色政策體系，發揮市場機制在環境資源配置中的決定性作用，為生態文明建設提供有效保障。

　　環境治理需要怎樣的經濟政策？

　　——訪中國人民銀行研究局首席經濟學家馬駿

　　構建綠色政策體系，金融的地位和作用非同小可。中國人民銀行研究局首席經濟學家、中國金融學會綠色金融專業委員會主任馬駿在接受本報記者專訪時表示，實現政策綠色化應該更多地研究建立一系列包括綠色金融政策體系在內的、以市場主體激勵機制為導向的經濟政策，來引導企業、消費者等參與主體更多地生產和消費綠色產品，減少對污染性產品的生產和消費。

　　中國環境報：近年來全國出現了大面積霧霾天氣，有人認為，空氣污染嚴重是環保部門沒有制定足夠嚴格的排放標準，您如何看？

　　馬駿：迄今為止，環保部門和許多環境方面的學者專家已經提出了大量具體的治理措施，僅北京就提出了80多項措施。這些措施大部分屬于技術性的末端治理手段，如脫硫脫硝、提高汽車尾氣排放標準和油品標準、加速黃標車報廢等。并且在實際操作中，還有許多減排手段是行政性的，包括關停工廠、工地和汽車限行。

　　但是研究表明，如果不解決一些更加深層次的經濟結構問題，例如重工業比重太高、清潔能源占總能源消費的比重太低、交通出行中公路交通的比重太高、地區之間環境污染的外部性等問題，而僅僅依靠末端手段，那么北京、上海，乃至全國的PM2.5減排政策效果只能達到中長期減排目標的一半左右。而且過度使用行政手段，對經濟的短期沖擊很大，難以起到推動結構調整的作用。

　　中國環境報：導致目前高污染的經濟、能源和交通結構的深層次原因是什么？

　　馬駿：過去，太多的投資進入到了這些污染性的經濟、能源和交通項目，而投資于環境治理、節能、清潔能源、清潔交通、清潔建筑等綠色產業的資金太少。剖析深層次原因至少有三個：

　　一是政府對市場的干預。即原本依靠市場機制是可以形成一個更有利于環境的資源配置和經濟結構的，但政府的政策干預了市場的作用，導致了高污染的經濟結構，如極低的工業地價、服務業稅負過高等，人為地鼓勵了高污染工業的過度發展，抑制了低污染服務業的發展。

　　二是市場失靈。由于污染的外部性，僅僅依靠市場機制無法將這些外部性內生化，導致污染性的投資、生產和消費過度。然而目前，政策沒有著眼于糾正污染的外部性，導致污染性項目的盈利率過高、綠色項目普遍虧本。

　　三是企業和消費者缺乏社會責任感。如果企業和消費者在其目標函數中除了利潤和消費享受最大化之外，還包括了對污染產品的厭惡或是對綠色產品的偏好，那么在同樣的市場價格之下，污染產品的產量和消費量就會降低，綠色產品的產量和消費量就會提高。但我國的問題在于，由于許多機構投資者不關心環保、企業的污染信息不公開、環保宣傳教育不到位以及公眾輿論支持綠色經濟的力度不夠等，使得企業和消費者尚未形成生產和消費綠色產品的氛圍。

　　中國環境報：能否依靠行政性命令如強制性關停企業等手段推動結構轉型？

　　馬駿：行政性手段可以在短期內降低污染性行業的產出以完成上級分配的“減排指標”，但無法持續、有效地引導資源向綠色產業轉移，推動結構轉型。

　　我們認為，實現結構性調整應該使用經濟手段，以改變投資者、企業和消費者的激勵機制。這些經濟手段應該包括提高資源稅稅率、開征碳稅、大幅提高污染物排放收費標準、降低服務業的間接稅稅負、控制工業用地供給、大幅提高對清潔能源補貼占財政支出的比重、引入治理霧霾的區域補償機制、建立綠色金融政策體系等。

　　中國環境報：以京津冀地區為例，周邊地區排放是北京PM2.5的來源之一，其中河北是北京周邊地區排放的重要來源。如何讓河北環境污染外部性內部化，應采取怎樣的激勵政策？

　　馬駿：從理論上來講，要讓河北內部化外部性，可以有兩種做法。一是負面激勵：即對河北的重工業征收嚴厲的稅費或采取嚴厲的行政手段關停重工業企業，或要求安裝其無法承受的減排設施。這種做法雖然能夠達到減排的目的，但副作用是可能出現經濟大幅下降。如果河北沒有足夠的財力和能力來創造新的就業機會，這種負面激勵就會受到抵制，甚至可能達不到效果。

　　二是正面激勵：即讓北京補貼河北，幫助河北企業安裝減排設施、將燃煤發電改為天然氣發電等。由于有了北京的補貼，河北企業的減排獲得了更大的獎勵，會傾向于加大減排的力度，從而達到內部化其污染的效果。這樣，許多河北企業可以繼續運行，避免大規模的失業，同時達到了減排的目的，還可以降低整個京津冀的減排成本和北京本身的減排成本。

　　中國環境報：目前，綠色項目的盈利能力弱，社會資本進入綠色行業的意愿不強，可否依靠政府財政支持？

　　馬駿：在目前市場價格體系和企業的目標函數之下，企業傾向于對污染性產業過度投資，而對綠色項目投資過少。許多綠色項目面臨融資難、融資貴的困境。有人說，既然社會資本不太愿意或難以進入綠色行業，政府就應該投資。但是，單靠公共財政來發展是不現實的。

　　各種研究表明，我國未來每年綠色投資的需求達到2萬億～4萬億元人民幣，而政府財政每年只能拿出3000億元左右來投資。即使用保守估計的每年兩萬億元綠色投資需求作為基數來計算，財政資金最多只能提供15%的綠色投資，85%以上的綠色投資必須來自社會資本。

　　中國環境報：如何有效引導投資結構和經濟結構向綠色轉型？

　　馬駿：我們認為，應該大力發展綠色金融，建立一個激勵綠色投資的政策體系，動員和引導大量社會資本投入到綠色產業中，才能有效推動投資結構和經濟結構向綠色轉型。

　　今年9月，中共中央、國務院發布了《生態文明體制改革總體方案》，第45條首次明確提出要建立綠色金融體系。其中，提到要用貼息、擔保等方式來推動綠色信貸，發展綠色產業基金、綠色債券市場、綠色股票指數和相關投資產品，在環境高風險領域建立強制環境責任保險制度，建立強制性的上市公司環境信息披露機制等。這些舉措將有效提高金融機構和金融市場向綠色產業配置資源的動力，減少金融體系向污染性產業的投資。以貼息為例，貼息3%就可以撬動100%的貸款本金，也就是用一塊錢的政府資金撬動33塊錢的社會資本投資綠色產業。

　　中國環境報：今后綠色金融政策應在哪些方面著力？

　　馬駿：根據我們提出的理論框架表明，綠色金融政策需要在四個方面努力：提高綠色投資回報率、降低污染投資回報率、提高投資者的社會責任感、提高消費者對綠色產品的偏好。

　　在理論和國際經驗分析的基礎上，我們對建立中國綠色投資政策體系提出以下建議：1.發行綠色債券，成立中國綠色銀行；2.完善對綠色項目的財政貼息機制；3.銀行和評級公司在項目評估中引入環境風險因素，完善綠色信貸體系；4.建立環境成本估算體系；5.建立上市公司的環保社會責任規范和信息披露機制；6.成立中國的綠色投資者網絡；7.通過環境宣傳教育，提高消費者對綠色產品的消費偏好。