盈江地震檢討：7度設防為何在不算太強的地震下損失慘重

　　在被小地震困擾數月后，2011年3月10日中午，西南邊陲小城云南盈江發生5.8級地震。

　　這場地震的救援階段在次日即告結束。老城區內，三層樓高的天緣超市以半跪的姿勢倒向一邊，永勝賓館和玉錦公司大樓則整層塌陷；農村房屋損壞情況更為嚴重。在距離縣城幾公里外的拉勐寨，由于房屋以磚木結構為主，90%以上嚴重損壞，以至于救援官兵的主要任務是幫助村民拆除危房。

　　據盈江縣抗震救災指揮部數據，截至2011年3月19日，盈江縣房屋倒塌損壞27359戶136122間，其中倒塌3613戶18402間；與財產損失相比，更為慘痛的是25人死亡（其中學生6人）、314人受傷的傷亡數字。　

　　地震發生后，國家減災委、民政部啟動盈江地震國家救災三級響應，云南省啟動二級響應。雖然過去一年國內共發生5級以上6級以下的地震20多次，但造成如此嚴重的損失、啟動如此高級別的救援機制仍屬罕見。

　　作為地震多發省份，云南省129個縣市區中有116個縣市（區）處于地震烈度7度及以上地區，占90%。按照中國《建筑抗震設計規范》（GB50011－2001）的規定，盈江縣屬于建筑7度設防地區。

　　按照中國防震體系要求，建設工程必須按照抗震設防標準建設。對于重要工程，必須進行地震安全性評價；其他建設工程，必須按照國家頒布的地震動參數區劃圖或者地震動參數復核、地震小區劃結果確定。

　　有著7度設防的盈江縣，為何在一個不算太強烈的地震下損失慘重？

　　前車之覆，后車之鑒。劣質建材、不達標工程、微弱的農房抗震保障、缺失的問責機制以及災后重建困境，既是云南盈江抗震防震之難題，亦或為中國防震減災事業困局的一個樣本。

　　“空心磚”殺手

　　盈江縣地處云南省西部，東北與騰沖縣接壤，東南與梁河縣相連，西面與緬甸為界。在德宏州五縣（包括縣級市）之中，盈江縣國土面積居首，約占全州面積38.4%，人少地多。

　　由于地處印度洋板塊與歐亞板塊碰撞帶東側，云南的地震活動十分頻繁。云南省地震局防災所所長張建國對《財經》記者介紹，過去一百年，云南平均每年有三次5級以上地震，每三年有兩次6級以上地震，每八年左右有一次7級地震。

　　不過此次發生地震的盈江縣，并非云南省地震高發帶，上世紀盈江并無5級以上地震記錄。但2008年之后，地震頻繁出現，此前最大震級為5.9級。

　　張建國稱，正由于盈江并非地震高發帶，政府缺乏經驗，有一定程度的疏忽與麻痹，削弱了當地抗震減災能力，較大人員傷亡和財產損失與此有關。

　　在逐一走訪了22名地震遇難者事發現場或其近親屬后，《財經》記者發現，共有11名遇難者因空心磚建筑物倒塌致死。其中分為兩類，一類為空心磚建造的附屬建筑物倒塌，如圍墻、平房屋頂圍欄；另一類為空心磚建造的房屋主體倒塌致死。前者有4人，后者有7人。

　　空心磚是指中間有孔洞的磚塊。盈江縣的空心磚一般以水泥和粗砂為原料，兩者按一定比例加水混合攪拌后，經機器壓制后晾干而成。此次地震中，除附屬建筑物外，主體空心磚建筑物倒塌的均為平房，如舊廠房的宿舍、小飯館、學校的洗澡間、外來人員的臨時建筑等。

　　在拉勐寨，《財經》記者在倒塌房屋的廢墟上拾起兩塊空心磚相互碰擊，空心磚頓時斷裂。事實上，2008年盈江發生5.9級地震后，就有不少空心磚房屋倒塌。

　　空心磚是新型墻體材料中的一種，因為價格便宜，在盈江縣廣受歡迎，政府亦大力推廣。1992年，為了節約耕地和保護環境，國務院專門發文要求加快墻體材料革新，并給出時間表。據《云南日報》報道，1992年云南新型墻材的比例僅占墻材總量的2%，2006年底上升至30.5%。

　　2010年3月，《云南省發展新型墻體材料條例》由云南省人大常委會審議通過，此前的政府管理規定升格為地方立法。在行政和立法的推動之下，圍繞新型建筑材料的產品合格認證、產品推廣逐漸形成一個巨大的產業。

　　2004年頒布并實施的《云南省新型墻體材料產品合格證管理辦法（暫行）》賦予了各級墻體材料革新辦公室(以下簡稱“墻改辦”)對新型墻材合格證的認證職能，同時要求各級“墻改辦”積極向建設單位、設計單位和施工單位推薦使用。

　　相比之下，本應承擔建材監管職責的質量技術監督部門則因編制、經費等問題而監管不力。盈江縣質監局副局長羅強告訴《財經》記者，2002年左右，盈江的空心磚生產曾經消滅不達標的情況，他們為此下過很大力氣整頓。只有12人編制的盈江縣質監局，一般情況下對于空心磚的監管“一年抽查一兩回”，抽檢的空心磚還需付費委托德宏州質量技術監督檢測中心進行檢測，而質監局自身仍經費不足。

　　據一位盈江縣發展和改革局（下稱發改局）前官員介紹，盈江縣并沒有成立“墻改辦”，但是為了推廣新型墻體材料，他專門引進了幾家免燒磚磚廠。而空心磚在盈江已有20多年的歷史。

　　盈江地震發生后，盈江縣一位官員曾對媒體稱，盈江未來可能禁用空心磚。但此言引起云南省發改委官員不滿，“國家推廣的新型建材，你們怎么說禁就禁？”云南省發改委“墻改辦”副主任任貴明為此專門到盈江調研空心磚問題后認為，空心磚質量并非首要原因，使用方法不當才是主因。

　　云南人防建筑設計院總工程師張志強稱，空心磚不能直接堆砌、簡單疊加使用，而是相互之間要有鋼筋框、構造柱和圈梁來固定。

　　由于建設部門的職能范圍為建設項目，不包括建材生產。盈江縣建設局一名官員說，“進了工地的門，我們就管，外面的我們不管。”

　　“使用方法不當”涉及建筑設計問題，關于空心磚問題的爭執被引向建設部門。

　　不達標的城鎮建筑

　　建設部門是房屋安全監管的主要機構。

　　按照《建筑抗震設計規范》的設防要求，建筑設計師應當依據抗震設防烈度要求設計不同抗震強度的房屋。抗震設防烈度是按國家規定的權限批準作為一個地區抗震設防依據的地震烈度。

　　云南省建設廳抗震防震處處長韓忠慶以一根豎立著的煙作比喻說：“這根煙好比是房屋的立柱，里面是放四根鋼筋，還是八根鋼筋，鋼筋的強度、密度多少，這就要設計人員根據當地地質情況和地震烈度設防要求來確定。”

　　以空心磚為例，空心磚體積大，使用的黏合砂漿少，發生地震極容易倒塌，因此在地震設防區，應當采取更安全的方法使用。

　　除空心磚問題，城鎮建筑物包括政府辦公樓與居民小區在內，亦在震后暴露更多房屋安全問題。震后，損壞最嚴重的國土局大樓被挖掘機清除完畢，而地稅局大樓曾經作為危房剛剛花400多萬元完成加固及裝修，震后又成危房。

　　按照建筑物重要性不同，《建筑工程抗震設防分類標準》將之分為甲乙丙丁四大類別，其中丙類建筑物要求抗震措施應當符合當地抗震設防烈度要求，甲乙類則需在設防要求上有所提高。

　　按照上述分類標準，政府辦公樓屬于丙類建筑，即應當按照盈江地區7度抗震設防標準進行設計和施工。但是這些建筑大多只使用了十年左右，就在這次地震中遭受嚴重損壞。

　　張建國認為，“如果落實了7度設防，那么這次地震受損情況肯定好很多。”

　　這次盈江地震，震中附近最高烈度達到8度。按照建筑設防的標準，設防7度的建筑，應該在7度震之后無須修復繼續使用；即使經歷8度甚至9度的烈度，7度設防的建筑也不應該倒塌。

　　2008年汶川大地震后，國家對學校、醫院等建筑物的防震質量提高一個等級，相當于提高了抗震設防烈度。然而，2009年竣工、去年才投入使用的盈江人民醫院住院部大樓屬8度設防，但在5.8級地震面前墻體出現裂縫。

　　居民小區方面，去年竣工的星星佳園小區，不少業主才剛剛入住新房子，震后不少房屋立柱水泥脫落，鋼筋外露，柱梁節點部位損傷，部分單元甚至整個樓體的上六層與底下一層發生整體移位。盈江縣建設部門組織的應急評估鑒定報告顯示，星星佳園小區多數房屋已經被嚴重損壞，部分房屋中等破壞。

　　星星佳園項目由德宏州騰達房地產開發公司（下稱騰達地產）開發，2008年立項，地塊面積共5300平方米，系從已破產的一家印刷廠花費755萬元購買。騰達地產一位工作人員稱，建設部門曾將該樓盤作為縣示范項目讓其他地產商學習。小區由保山市科丹建筑設計有限公司設計，交由云南建工第五建設有限公司建造，開發商付出的建筑成本為每平方米1005元。

　　震后，設計、施工單位均派人現場察看，但未形成結論。該樓盤施工監理方德宏州監理公司展開內部自查，要求對正在進行的監理項目重新排查，但卻不包括過往項目。

　　嚴重損壞的政府大樓，尚未進行受損原因鑒定，就已經開始了拆除清理；各部門亦已經向盈江縣發改局匯報損失金額，以期獲得上級政府的救災資金。

　　據盈江縣發改局截至3月15日的統計，該縣政府辦公場所（包括辦公設施及村委會辦公樓）總計損失接近4.4億元，其中地稅局損失4560萬元、文體廣電局1577萬元、人民政府辦公室1521萬元、林業局1427.6萬元。

　　根據2006年4月起實施的《房屋建筑工程抗震設防管理規定》第23條，地震發生后，縣級以上地方人民政府建設主管部門應當組織專家，對破壞程度超出工程建設強制性標準允許范圍的房屋建筑工程的破壞原因進行調查，并依法追究有關責任人的責任。

　　關于責任認定，騰達地產的一位已退出的股東說，“我們的樓盤，設計是有資質的單位，審圖也通過了，建筑也是有資質的單位，監理也請了，最后建設部門等也簽字驗收，現在出了問題找誰？你問建設局去。”

　　此前對建筑物質量進行驗收由建設主管部門負責，而今責任認定工作又由其牽頭，其中悖論可想而知，一旦被認定建筑質量有問題，則意味著此前驗收工作存在瑕疵，這等于要求建設部門自證其責。

　　《財經》記者走訪了德宏州及其所轄的盈江縣建設工程質量檢測中心，他們均未對損壞建筑物開展鑒定工作。

　　按照建設項目運行流程，如若問責，一般從驗收單位開始追查，還應包括開發單位、勘測單位、設計單位、施工單位和監理單位。

　　2009年，全國開展了為期兩年的工程建設領域突出問題專項治理工作。云南省紀委機關黨委書記王安來對《財經》記者說，紀委系統還沒有介入到震后損壞房屋的調查中，他認為問責行動應由建設部門的紀檢室進行。

　　農村抗震房虛實

　　與城市建筑的嚴密防控體系相比，農村房屋的抗震幾乎是一片空白，只要有一塊宅基地，并取得建房許可，就可以自行建房。

　　盈江地震災情統計顯示，農村倒塌損壞房屋共計13.6萬余間。相比之下，政府推進的農村民居地震安全工程（下稱民居安全工程）房受損較小。

　　農村民居安全工程自2006年實施，對于符合設防烈度要求的房屋，政府選取部分每戶發放1萬元補助資金，以鼓勵農民建造安全的房屋。

　　距縣城六公里，平原鎮屯董村是盈江縣40個抗震保安房重點建設的示范村之一。地震發生后，21戶統一規劃的兩層傣族民居，清一色的藍色彩瓦，不僅屹立未倒，而且損傷輕微。這些房屋統一采用磚混結構，地基深、建材質量好、結構柱和圈梁牢固，因此造價高昂。該示范村全村總投資435.2萬元，平均每戶約17.3萬元。

　　該工程的資金主要有三個來源：農戶自籌、銀行貸款和政府扶持。其中，政府扶持力度極大，平均每戶政府補助五六萬元，遠超全省統一標準。為了確保示范工程按期完工，政府采取了非常手段，要求住建局和平原鎮政府官員對村民“一戶對一戶”，對口幫扶。

　　不過，這一“非常”的示范工程也留下些問題，除村民自籌和政府扶持資金外，施工單位先前墊資150多萬元，最后只能強行劃走該村40畝地作為“抵押”，村民們則不愿意接受這一事實。

　　如此尷尬源于民居安全工程的資金缺口。據云南省建設廳抗震防震處數據，2007年至2010年，省級財政共投入22.9億元，州縣財政共投入16.6億元，總計完成了超過80萬戶農戶的房屋改造，但遠遠不夠。以盈江縣為例，民居抗震工程的覆蓋率不足10%。

　　屯董村成為示范村原因之一是該村在全鄉規模最小，只有21戶。即使如此，揠苗助長式地建造安全房屋并不具有普遍意義。

　　在非示范村、非示范區，該政策執行已走樣。按照《云南省農村民居地震安全工程建設補助資金管理辦法》，補助資金重點發放對象為農村特困戶和低收入貧困戶，但他們難有配套資金蓋起安全房屋。因此，實際執行中，一般是新房蓋好，建設局和地震局驗收合格后才下發補助資金。這在農村加劇了“馬太效應”——富者愈富，貧者愈貧。

　　據盈江縣粗略統計，近年該縣得到上級下撥的“民居安全”和“危房改造”兩個工程專項補助資金共4580余萬元，這離數以億計的資金缺口差異巨大。此外，盈江2010年全年財政收入僅2.8億元，“獅子大開口”的補助資金要求亦不現實。

　　地震后，德宏州建設局局長楊曉平對外稱，希望農村抗震保安工程補助資金能提高至每戶2萬元。但實現這一目標太難。2010年，因為全省民居安全工程資金緊張，盈江被排斥在抗震安居工程之外，原因是這筆錢只用于中國地震局劃定的地震重點監視區域。

　　針對建設系統不下鄉鎮的情況，云南省建設廳開始在會澤縣等地區試點設立村鎮建設管理所，并可能在全省推廣。但這一機構是增加冗員還是有助于改善農村民居質量，仍有待觀察。

　　另有云南建設系統官員認為，與其花重金打造示范村，不如花更大精力設計更為安全、經濟的房屋，并培訓農村工匠。

　　重建之憂

　　隨著應急救援階段結束，災后重建面臨的首要難題是次生地質災害。

　　據《盈江縣志》，盈江縣的沖積型寬谷平原，是以大盈江為中心，兩岸寬闊的斷陷沖積形成盈江壩，面積達516平方公里。

　　2008年的兩次地震之后，中國地質科學院地質力學專家張加桂曾到盈江調研，并聯合盈江縣國土局干部在2009年的《地質通報》上發表文章《2008年云南盈江地震震害特點及抗震防災啟示》。文中提到，位于大盈江沖積平原上的油松嶺鄉江心坡村出現了嚴重的沙土液化現象，并由此造成烈度異常。

　　沙土液化現象是指，在強烈地震作用下，處于地下水位以下的沙土，其性能發生明顯變化，致使其表現出具有類似液體的特征。此次地震后，靠近主城區的賀哈、允昌等五個村莊，已出現沙土液化最明顯的宏觀標志——噴沙、冒水現象。云南省地震局應急救援處副處長周光全解釋，“在地震高強度作用下，地面瞬間承載力的消失，嚴重時會讓地面塌陷，地上建筑物傾斜，沙水會順著裂縫噴出來。”

　　云南省地震局防災所所長張建國認為，通過地形地貌以及鉆探等方式，判斷這一地質隱患較為容易。即便如此，地質隱患卻仍被長期忽視，“這反映出在選址上存在一些前期工作的不到位。”

　　《盈江縣志》記載，盈江縣城及12個鄉鎮的建設總體規劃是在1986年完成。當地住建局官員稱，當時勘測水平和減災意識較弱，并未對地質地貌有足夠重視。當地居民也習慣在靠近耕地、方便生產的處所定居。因此，大盈江的堤壩兩岸，民居成群。

　　“迄今為止，最好的辦法是盡量避讓。”張建國說，不過這涉及重新選址和拆遷，政府阻力很大。地震發生后，德宏州州長孟必光在第一時間回應稱“盈江暫時不考慮搬遷，還不到這個地步，災害尚在可控范圍內”。

　　3月17日，盈江縣國土資源局局長楊媚對《財經》記者說，上述出現噴沙、冒水的五個村莊、共計200多戶，已確定搬遷，選址等問題尚需進一步探討。

　　令張建國擔憂的是，目前沙土液化區域及面積仍未能鎖定，這項工作作為當務之急應納入重建規劃：“應盡快組織專業隊伍對全縣進行鉆探等方式的勘察，將沙土液化區域劃分清楚，否則如果選址不當，房屋建設再好，抗震能力也十分有限，到頭來還是重復救災、重復建設，浪費極大。”

　　除沙土液化問題外，自2008年地震后排除地質災害隱患點共198個，其中嚴重隱患點有52個，至今仍沒有解除。這次地震又添防汛壓力。大盈江干堤全長82.7公里，截至3月14日，縣水利局統計，共有38.4公里受損，其中19.2公里比較嚴重，最重處達4公里。

　　盈江縣水利局局長閆信泉稱：“從長期規劃來說，要想讓大盈江長治久安，初步評估需要投入資金1.8億元。”

　　災后重建還面臨資金難題。盈江縣財政局副局長李向寧說，“盈江縣財政是靠上級補助的‘吃飯財政’，正常運轉可以維持，但建設需求進一步加大，財政壓力就會凸顯。”

　　當諸多問題的核心聚焦在資金匱乏，便形成了中央與地方之間微妙的博弈。地震發生后，盈江縣及各部門均在想方設法向上級有關部門爭取資金。

　　3月11日下午，國家減災委工作組在盈江召開工作會議，云南省、德宏州黨政領導相繼提出在資金上“國家需大力扶持災區”的請求，云南省民政廳廳長王樹芬直接提出了1億元的應急救援資金請求，會上得到的承諾是5500萬元。

　　盈江縣發改局截至3月15日的災情損失統計稱，該縣受損金額高達26.8億元。

　　德宏州建設局一位官員對《財經》記者說：“這是中國國情，你報2，人家給你1，你報1，人家就只給你0.5。現在多報是必然的。”

　　據了解，縣級單位建設項目需上報省發改委，由省政府審批；科級單位的建設項目需報州發改局，由州政府審批。但是，發改委批項目，并不一定給予項目的配套資金。一般對于災后重建款項，上級部門的撥款會“打包”支付，再由縣政府協調各單位分配重建資金。

　　盈江縣林業局辦公樓大部分損壞，該局已找好重建期間過渡安置地塊，原地重建，只欠資金。盈江發改局一位前官員說，一般上級“打包”的資金都不夠，需要各部門自籌資金。各部門又可以向自己系統的上級爭取補助，如縣林業局向市、省、國家林業部門爭取資金。

　　然而，先蓋政府大樓還是先將資金用于防范地震次生災害、加固農田水利及市政基礎設施，這又是一個考驗。