紅線藍線繪出水生態空間

　　國務院近日印發的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）明確指出：“建立水資源、水環境承載能力監測評價體系，實行承載能力監測預警”；“根據水資源、水環境承載能力，調整發展規劃和產業結構，優化空間布局”；“嚴格城市規劃藍線管理，積極保護生態空間”；“劃定生態保護紅線，保護水和濕地生態系統”。落實好“水十條”，特別是關于水資源、水環境承載力方面的要求，將積極推動經濟結構轉型升級，保障我國生態安全。

　　面對2020年全面建成小康社會、2050年建設美麗中國的新形勢和新要求，強化水環境生態空間管制，提高水環境資源承載能力，逐漸成為未來破解國土空間無序開發、解決水資源利用效率不高、從源頭防控水環境污染的重要手段。

　　當前，我國水生態空間被嚴重壓縮，濕地、湖濱、河濱、海岸帶等生物水生態生存空間不斷減少。近30年來，我國濕地自然保護區內濕地面積總體呈下降趨勢，凈減少8152.47平方千米，占全國濕地凈減少總量的9%，沿海灘涂濕地面積已喪失50%。三江平原濕地面積已由建國初的5萬平方千米下降至0.91萬平方千米，海河流域主要濕地面積減少了83%，濱海濕地面積累計喪失約50%。我國有252個地級以上城市沿河湖而建，不斷筑堤占地，取直河道，圍墾湖泊。建國以來，我國因圍墾而消亡的天然湖泊超過1000個。長江中下游的通江湖泊由102個減少至僅剩洞庭湖和鄱陽湖兩個，且面積持續萎縮。根據2012年《第一次全國水利普查公報》，全國河流堤防總長度413689公里，占全國河流總長度的27.4%。大量的堤防建設，在保障防洪安全的同時，也阻斷了河流與河漫灘之間的橫向連通性，導致大量河漫灘生態空間喪失。此外，20年來，大陸自然岸線保有率從90%下降到不足40%。

　　水生態空間的萎縮加劇了水環境超載形勢。淮河、松花江、遼河、黃河流域地表水資源開發率分別達到了73.8%、42.1%、50.6%和54.7%，海河流域更是高達98%，遠遠超過國際公認的40%的水資源開發生態警戒線。全國655個城市，有超過300個城市缺水，其中，超過100個城市缺水嚴重。全國范圍內主要污染物排放總量超過環境容量，在經濟和人口密集的城市地區超負荷排污問題更加突出。根據測算，全國范圍化學需氧量超過環境容量1.8倍，不少地方排放量居高不下，并且與缺少生態流量的問題并存，約1/3河道的化學需氧量超過環境容量。海河流域有河皆干、有水皆污，長三角、珠三角城市密集區河涌水網污染嚴重。區域水體富營養化、江河源頭生態平衡等環境問題已經處于臨界狀態。

　　鑒于上述情況，實施空間管控、減污增容，將有利于提高資源環境承載能力。習近平總書記強調，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。組成水生態系統的各項水生態環境要素不可分割，各要素形成的結構和功能關系不可打破，必須從空間上對生態系統的各要素進行整體保護，擴大生態空間，增加生態流量，提高水環境容量和承載能力，增強生態系統功能。

　　因此，在我國水環境、水資源、水生態三大水問題并存的背景下，必須以改善水環境質量、維護人體健康和保障區域生態安全為根本，基于流域環境系統屬性、水資源水環境承載能力，強化生態空間管控，為調控區域人口分布、土地利用、工業化和城鎮化布局提供基本依據。

　　第一，劃定生態紅線，穩定并擴大水生態空間。堅持生態優先，加強生態建設，穩定和擴大森林、草原、濕地等生態空間，實行退耕還林還濕、退漁還湖（海），保護濱河、濱湖、濱海地帶。對于承擔重要水生態服務功能的水源涵養區、水土保持、洪水調蓄、生物多樣性保護等區域，劃定生態保護紅線。嚴守流域濱岸水生態紅線，結合河段水環境功能定位，根據流域河湖濱岸帶生態功能需求，劃定一定寬度的河湖濱岸帶保護紅線，拓展河道物理空間和自然形態。建立海岸帶生態紅線管理制度，在近岸海域生態環境敏感區、脆弱區、高生態價值區、關鍵區等區域劃定生態紅線，分類禁止和限制紅線區內圍填海、港口建設、海水養殖等開發活動。實施閘堰水文生態調度，合理安排閘壩下泄水量和泄水時間，保證下游水體生態流量，提高河流上下游連通性，拓展河湖橫向灘地寬度，保障并維持所釋放空間的自然結構特征和生態功能，顯著增加水環境容量。

　　第二，基于水資源、水環境承載能力，優化區域空間發展布局。要以水環境承載力和水資源承載力為基礎，把水環境系統敏感區、重要區和脆弱區保護起來，控制水資源、水環境承載力減弱區域的開發強度。探索建立環境資源承載力監測預警制度。積極落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，開展水資源和水環境容量測算評估，建立環境資源承載能力的監測、評估、調度、預警等處置處理機制，建立最大允許開發土地比例、最大水資源開發利用總量、污染物排放總量等閾值，以此對人口、經濟發展規模和資源開發強度進行合理的管控。將資源環境承載能力監測預警與污染物總量控制、產業結構調整結合起來，基于資源環境承載力的空間分異規律，為調控引導城鄉空間布局、產業布局、資源開發、項目建設等提供基本依據。

　　第三，嚴格城市規劃藍線管理，城市規劃區范圍內應保留一定比例的水域面積和濱岸帶。嚴格執行《城市藍線管理辦法》，落實藍線管理的相關要求，在城市規劃建設區內保留一定比例的水域面積和生態水量。在城市總體規劃階段，應當確定城市規劃區范圍內需要保護和控制的主要地表水體，劃定城市藍線，并確定城市藍線保護和控制要求。在控制性詳細規劃階段，應當依據城市總體規劃提出城市藍線范圍內的保護要求和控制指標，并附有明確的城市藍線坐標和相應的界址地形圖。在城市藍線劃定過程中，應統籌考慮防洪安全、水質保護、用地預留、景觀建設和空間開發等需求。嚴格控制建設項目占用水域行為，新建項目一律不得違規占用水域。土地開發應按照有關法律法規和技術標準要求，嚴格水域岸線用途管制，留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護范圍，非法擠占的應限期退出。

　　第四，以城市環境總體規劃為載體，推動生態空間管控落地實施。實踐表明，城市環境總體規劃是建立和實現生態空間管治的重要載體。以城市環境總體規劃為平臺，實施城市環境空間性、戰略性保護。城市環境總體規劃將城市置于一個自然的生態環境系統中，以自然規律為基礎，從源頭上控制城市無序開發、環境超載等問題，引導城市合理、有序地開發自然空間。通過建立城市環境總體規劃制度，以資源環境承載能力為基礎，統籌生態空間、生產空間和生活空間布局，確定城市增長邊界，將水同大氣、土壤和生態環境系統敏感區、重要區和脆弱區等共同納入城市生態紅線管控范圍，落實生態空間管控要求。積極與住建、國土等部門相關規劃進行銜接，在基礎數據底圖、空間數據庫規范、空間分級管控技術手段等方面充分銜接、整合，爭取建立公開、共享、共用的信息平臺，共同研究制定相關的技術規范，保障生態空間管控的技術可操作性。