終身禁入回食品法規食品安全違法犯罪加大懲戒

北京市人大常委會財經辦副主任程曉君。

　　“食品安全”4個字，牽動人心。2012年12月27日下午，北京市人大常委會第37次會議上，53名委員全票表決通過《北京市食品安全條例》，新條例將在今年4月1日起正式實施。“在論證、修訂期間，市人大常委會組織過大大小小幾十次座談、調研、征求意見”，參與立法的市人大常委會財經辦副主任程曉君稱，政府部門、專家、生產企業、市民及小攤販代表，都被邀請來聽取意見，“兼聽則明”。草案曾被刪除的問題食品整體“區域退市”、食品安全犯罪“終身禁入”等條款，最終又被加入。刪減與恢復之間，存在怎樣的爭議和猶豫？程曉君為我們講述了背后的故事。

　　1 區域退市

　　臨時控制VS地方保護

　　問題食品區域退市，可追溯到2003年2月的《北京市食品安全監督管理規定》，其提出執法部門有權對發現問題食品嚴重的地區實施區域性“封殺”，即該地區產品一律不得進入北京市場。2007年的《北京市食品安全條例》也明確了區域退市。

　　市民們熟悉的廣東潮安果脯蜜餞、山東龍口粉絲、河南許昌腐竹等，都因多次不合格而被整體退市過。“北京每次都會致函通報給產地政府，效果明顯”，市食品辦人士介紹，產地政府都迅速整治，提高整體合格率。

　　去年4月，《北京市食品安全條例（修訂草案送審稿）》征民意時沿用了區域退市。

　　然而，修訂草案在去年9月26日送交市人大常委會第35次會議首次審議前，區域退市條款被“意外”刪除。

　　市人大常委會財經辦副主任程曉君介紹，這主要是市政府法制辦聽到了外界不同意見，認為區域整體退市有地方保護或壟斷之嫌，可能會牽連合格產品。

　　市人大常委會提出不同看法。市人大財經委副主任委員趙巨鵬作審議意見報告時直接指出，北京從2007年起實行了9次區域退市，在防控食品風險上取得了較好效果，“應該將這一措施繼續通過立法確定下來”。

　　程曉君說，事后人大也展開意見征求和座談，很多部門、人大代表、市民都認為北京就應該加大防控，因為北京85%的食品都來自外埠供應，源頭控制難度較大，防控輸入型的食品安全風險需進一步加強。

　　為更充分地“留住”這個臨時控制措施，市人大常委會委員們查找多個法律法規，擺出力證：一是區域退市為國際慣例；二是上位法國家《突發事件應對法》規定，政府可以終止可能導致危害擴大的生產經營活動及其他措施；三是上海也有相關規定。

　　在市人大常委會二審稿以及去年12月底的表決稿中，區域退市最終得以保留，還得到完善，規定食品安全風險消除或采取臨時控制措施的條件和原因消除后，應及時解除。“也就是說區域退市不是永久的”，程曉君說。

　　2 禁入時間

　　終身禁入VS5年不當高管

　　食品安全犯罪被追究刑事責任的人，是“終身禁止入行”還是“5年不能在食品企業當高管”，同樣有不小爭議。

　　程曉君介紹，在2007年的《北京市食品安全條例》里規定，食品違法是被追究刑事責任的，“終身不得擔任食品生產經營企業的法定代表人和負責人”。

　　2012年4月，市政府法制辦將修訂草案公開征集意見時，首次提到因食品犯罪被追刑責，“終身不得投資食品行業，從事食品生產經營活動”。顯然，這比不當一把手要嚴厲得多。

　　市食品辦負責人介紹，這是根據信用程度，實行食品生產經營者分類分級管理，首次設置嚴格的行業禁入規定，為的就是要加大懲戒力度。

　　可在送交市人大常委會一審前的草案中，“終身禁入”條款不見了，改為“未經許可從事食品生產經營，因食品安全犯罪被處刑罰，執行期未滿5年的，不得擔任食品生產經營企業的董事、監事、高管”。

　　禁入的門檻和尺度都降低了。程曉君說，“終身”改“5年”，反對的聲音主要認為該規定過于嚴苛，尚沒有禁止從事某種職業的規定，也不利于改過自新，不能一棍子打死不給人機會等。

　　市人大也聽到很多聲音，常委會委員和更多的代表還是提出對食品違法犯罪行為一定要嚴厲追責處罰，市人大法制委員會副主任委員卜世成甚至表示，還應加大信用懲戒的力度。加上此時國務院一個正在征集意見的食品安全責任追究辦法，也提到這方面規定，“說明國家有這樣的信號傳遞出來”，程曉君說。

　　于是，2012年11月29日，市人大常委會對修訂草案二審，食品犯罪“終身禁入”經重新修改后被重新加了進來。并且立法機構把禁入的條件規定得更加明確：“食品生產經營者生產經營不符合安全標準或者有毒、有害食品，對人體健康造成嚴重后果、構成犯罪的，終身不得從事食品生產經營活動。”

　　3 食品作坊攤販

　　全市規范VS區縣自定

　　小作坊和小攤販，一直是食品安全的薄弱環節和監管難點。

　　市人大常委會專門調研、走訪過一些小作坊。給程曉君留下深刻印象的是通州劉老公莊村一個做通州小吃馇的作坊，口碑不錯，只是此前并沒有相關標準，小吃又達不到大規模生產經營，一直沒取得生產許可證。

　　程曉君記得，作坊老板一聽說要政府打算給作坊發放準許證，非常贊同，說“就希望能有一個合法身份”。

　　據介紹，國家在《食品安全法》對食品作坊和攤販，是授權由各省區市人大常委會來制定。各地因此也不一樣，寧夏由人大專門制定了對食品攤販和作坊條例，上海、浙江則在食品安全條例中設專章來規范，“北京也曾在征集意見稿中設了一章，后又取消，因為特別的規定并不足以支撐一章”。

　　幾次審議中，對食品作坊和攤販的監管究竟是全市統一規范，還是區縣各自管理，哪種方式更適合北京，草案進行了多次修改。

　　二審時，擬規定“市質監部門組織編制全市指導目錄，明確食品生產加工作坊的生產加工條件和要求。區縣政府根據目錄，編制本區域生產加工食品的品種目錄”。食品攤販則明確由城管來管，從一審的到街鄉登記改為須持經營證上崗，消費者可對經營證上的內容監督。

　　而到最后表決稿，食品作坊又有了權限調整：市質監部門負責提出全市食品生產作坊監管工作指導意見，區縣政府再根據指導意見制定本區域品種目錄和生產條件。

　　“之所以這樣修改，是綜合考慮”，程曉君解釋，小作坊在東城、西城等城區已經沒有，特別是各區縣存在的小作坊生產的小食品種類、條件都不一樣，全市范圍不太好做統一規范，區縣更了解實際情況，因此最終還是決定把目錄制定的權限下放到區縣。

　　■ 項目檔案

　　《北京市食品安全條例》修訂歷時1年3個月，針對北京特大型消費城市的特點，強化源頭管理和全程監控，防控輸入性風險，強化多部門的無縫隙監管和食品安全風險監測評估。

　　其中在市場準入、食品小作坊、食品攤販、農產品、餐飲、無店鋪經營上的食品安全監管，都具有“北京特色”，比如給食品小作坊發放準許證，食品攤販在劃定區域內持經營證上崗。同時以立法的形式確定了生產經營問題食品構成犯罪的終身不得從事食品生產經營，加大違法懲戒力度。

　　■ 立法進程

　　●2007年11月30日

　　北京市人大常委會通過《北京市食品安全條例》，2008年起在全國率先施行。

　　●2011年9月

　　市人大常委會通過立項，《北京市食品安全條例》由此啟動修訂。

　　●2012年4月6日到4月25日

　　市政府法制辦對《北京市食品安全條例(修訂草案送審稿)》公開征求意見。

　　●2012年9月

　　送交市人大常委會一審。

　　●2012年11月

　　市人大常委會對草案二審。

　　●2012年12月27日

　　市人大常委會表決通過，修訂后的《北京市食品安全條例》將于今年4月實施。