統籌推進氣候立法，助力實現“雙碳”目標

　　9月21日，國家主席習近平出席第七十六屆聯合國大會一般性辯論并發表重要講話，重申了“2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和”這一莊嚴承諾，認為“這需要付出艱苦努力，但我們會全力以赴”。如期實現碳達峰、碳中和目標離不開制度保障。當前，已有十余個國家制定了碳中和法案。借鑒他國有益經驗統籌推進我國氣候立法，將有利于我國在國際氣候談判中獲得主動權，提升負責任大國形象，同時有助于將碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，切實推動國內全面綠色低碳轉型。

　　向國外氣候立法借鑒有益經驗

　　當前，歐盟和以德國、法國為代表的歐洲國家在氣候立法方面走在世界前列，其他發達國家進展則較為遲緩，某些領域甚至出現倒退。與此同時，巴西、菲律賓、墨西哥等發展中國家成為推動氣候立法發展的重要力量。梳理國外氣候立法，有諸多值得借鑒的經驗。

　　首先，氣候立法需要系統謀劃，統籌考慮相關領域立法。氣候立法已成為推動各國可再生能源、節能、能源市場改革、生態環境保護等領域完善立法的重要推動力，且同相關領域立法修法形成同步進程。典型案例如歐盟《氣候變化法》中就直接修改了《關于能源聯盟與氣候行動的歐盟2018/1999條例》的相關條款，歐盟委員會“Fit-for-55”一攬子計劃也為能源、交通、建筑、農業、固廢等領域完善立法做出了必要指引。

　　其次，氣候立法并無統一模式，主要取決于各國法律體系結構。各國氣候立法可概括為專門性立法和分散性立法兩大模式，專門性立法又包括綜合性立法和政策性立法兩類。其中，綜合性立法是指專門立法對氣候變化相關問題進行全面規范，政策性立法是指專門立法對應對氣候變化目標、原則、機構、資金等問題進行原則性規定，分散式立法則是指以應對氣候變化的國家戰略行動為指引，在能源、電力、財稅等相關領域進行立法。立法模式本無優劣之分，一國應根據其法律體系框架及相關領域立法狀況，合理選擇氣候立法模式。

　　再次，氣候立法需明確若干核心要素，確保制度有效性。從內容上看，各國氣候立法表現出一定的趨同性。歐洲議會在有關報告中，總結其立法及其實施成功之處在于：清晰的量化和長期指標；強制性氣候規劃；定期（年度）報告和進度檢查；向相關機構（部門和議會）分配職責；一個獨立的科學咨詢機構；公眾參與等。無論采用何種立法模式，這些核心要素都應得到充分體現，否則法律實施效果將大打折扣。

　　我國氣候立法宜實行“兩步走”

　　鑒于統籌推進氣候立法的重要性和復雜性，建議分兩步開展相關工作。

　　第一步，盡快出臺有關依法保障碳達峰、碳中和實施的決定。作為碳達峰、碳中和“1+N”政策體系中的“1”，《關于全面貫徹新發展理念 做好碳達峰碳中和工作的指導意見》不久有望獲得中央審議通過，立法也應及時跟進。但是，立法要綜合考慮規范性、可預期性等諸多因素，需花費較長時間。為盡快將意見的相關決策部署制度化、法治化，建議由全國人大常委會通過一項依法保障碳達峰、碳中和實施的決定，對碳達峰、碳中和工作的目標、原則、重點任務、體制機制等重大內容予以立法確認，先行推動黨的政策向國家法律有效轉化。

　　第二步，研究出臺強化碳達峰、碳中和法治保障立法修法工作方案。強化碳達峰、碳中和法治保障是一項系統工程，任何零敲碎打都是不可取的。為此建議出臺強化碳達峰、碳中和法治保障立法修法工作方案，為建立健全以應對氣候變化專門立法為核心的法律體系做好頂層設計。

　　一方面，方案應當明確制定框架性的氣候變化應對法或者碳中和促進法。在當前形勢下，采用專門立法模式更能有效整合制度資源，發揮立法功能。考慮到碳中和涉及廣泛而持久的社會經濟變革，制定一部包打天下、面面俱到的綜合性法律并不現實，采用政策性立法模式制定一部框架性的氣候法律不失為更優的選擇。應當構建以碳排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放權交易、碳排放信息披露、碳排放核算報告、碳排放監督檢查、碳排放糾紛處理等配套制度為支撐，兼及清潔發展、自愿減排等靈活執行機制的法律制度體系。在此框架下，還應當立足制度實踐制定完善的法規、規章以及相應的標準體系，同時鼓勵地方依法開展先行先試，不斷織密法治之網。

　　另一方面，方案應當為統籌推進相關立法制修訂指明方向。其重點涉及：以調整優化能源結構為導向，統籌能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、節約能源法制修訂；以提升應對氣候變化與生態環境保護協同效應為導向，統籌環境法典、環境保護法、大氣污染防治法等制修訂；以促進資源循環高效利用為導向，統籌循環經濟促進法、清潔生產促進法、資源綜合利用法制修訂；以提升自然保護地碳匯能力為導向，統籌自然保護地法、國家公園法、濕地保護法、自然保護區條例、自然公園條例等制修訂；以強化區域流域綜合治理為導向，統籌黃河保護法、國土空間規劃法、國土空間用途管制法、城鄉規劃法等制修訂等等。此外在制定修改知識產權、科技創新、農業、交通、建筑、教育、貿易、財稅等方面法律時，也應當將碳達峰、碳中和相關要求融入其中。