肖金成：優化國土空間開發格局的基本思路

　　遵循空間系統發展的內在規律，增強空間結構的有機組織性，由一盤散沙、無序開發變成一個有機整體，是我國現階段國土空間開發面臨的重大任務。

　　經過改革開放三十多年的發展，支撐我國國土空間開發的土地資源、水資源、能礦資源及生態資源等基礎條件發生了巨大變化。我們需要更加注重高效、協調、可持續的優化配置國土資源，需要更加注重處理集聚和分散、開發和保護的關系，需要更加注重國土安全，構建高效、協調和可持續的國土空間開發格局。

　　基于我國的客觀實際情況和面臨的國際國內形勢，我們形成了優化國土空間開發格局的基本思路。

　　集中發展，多極化協同集聚

　　在區域發展上各國均強調均衡發展和分散發展，認為集聚是國家和地區發展中一個長期沒有解決的問題。近年來，人們發現集聚是世界多個國家或區域經濟發展普遍存在的且對經濟社會發展有正面效應的地理現象。

　　世界銀行《2009年世界發展報告》提出：不平衡的經濟增長和和諧發展可以并行不悖，相輔相成。當經濟從低收入水平向高收入水平增長時，生產也隨之日趨集中，那些距離大型市場較近的地區，其經濟發展速度也較快。

　　過度強調均衡發展，將削弱市場競爭力，旨在降低區際生產與生活水平不平衡的政策很多，但效果往往不佳。在蘇聯，政府致力于區域的均衡發展，迫使生產向東部地區轉移。致使列寧格勒、中部地區和中烏拉爾等老工業區的經濟比例從65%縮減為32%。國家行為導致的空間效率低下很可能加速了蘇聯解體。

　　發展成效最為顯著的國家往往能制定合理的區域政策，在實現生產集中的同時，促進不同地區人們生活水平的趨同。

　　改革開放后，我國也有集中發展的趨勢。沿海地區的發展既有戰略與政策方面的原因，也有在市場經濟條件下經濟要素向基礎設施完善、自然環境優越的地區自動聚集的原因。

　　集中發展并非僅僅是向沿海地區或少數幾個大城市集中。交通條件的顯著改善為我國國土空間開發向深度和廣度發展創造了條件，中西部地區也出現了大城市和城市群。未來的國土空間開發可進一步向中西部地區拓展，在大型綜合交通走廊形成新的經濟發展軸，在交通最為發達的區域形成新的城市群。應促進經濟要素向發展軸和城市群集中。

　　集約發展，高效利用國土空間

　　我國國土空間很大，但適宜人居住和發展的空間并不大，山地多、平原少，約60%的國土為山地和高原，適宜工業和城市建設及耕作的土地僅有180多萬平方公里。我國生態脆弱區域面積廣大，中度以上生態脆弱區域占全國國土空間的一半以上。脆弱的生態環境， 使大規模高強度的工業和城鎮建設只能在有限的國土空間展開。

　　很長一段時間，一些地區粗放利用土地的現象十分嚴重。不管是大城市還是小城市，都追求大廣場、大馬路、大場館，不僅耗費了巨額資金，也擠占了寶貴的土地資源。農民居住用地隨著生活水平的提高在不斷擴大，大量耕地被占用，出現了很多“空心村”。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到現在的18.26億畝，已逼近我國保障糧食安全的“紅線”。

　　今后十幾年是我國工業化、城鎮化快速推進的重要時期，也是空間結構調整的重要時期。既要滿足人口增加、人民生活改善、經濟發展對國土空間的巨大需求，又要為保障糧食安全而保護耕地，還要保障生態安全和人民健康，因此，必須調整開發思路，確立集約發展的理念，加倍珍惜土地，向空中要空間、向地下要空間。

　　高效利用國土空間是一項長期的任務，必須通過各項政策的配合，戶籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、財政稅收政策等都應根據這一方針進行調整。

　　人口與GDP相匹配，產業集中和人口集中相同步

　　我國改革開放三十多年，以沿海為重點的國土空間開發支撐了全國經濟的高速增長和國家整體競爭力的提升。與此同時，我國出現了人口與產業非協同集聚的問題。從全國范圍看，我國經濟總量和產業活動不斷向東部集中，而人口分布幾乎沒有發生太大的變化，中西部地區經濟總量占全國的比重遠低于其人口份額。

　　城市群在大規模集聚產業的同時，并沒有起到同比例大規模集聚人口的作用，由此導致了人口分布與經濟活動嚴重背離。

　　我國三大城市群的地區生產總值占全國的36%，而人口僅占全國的12.6%，二者之比是2.86：1。而國外的城市群經濟總量雖占全國的比重較高，但其人口比重也很高。如美國波士頓城市群的GDP占20%，人口占全國的17%，二者之比只有1.18：1。

　　在自然條件、發展基礎存在巨大差異的情況下，實現經濟總量和經濟比重的均衡是很難做到的，但通過勞動力轉移、人口的流動，使人口與GDP相匹配，產業集中與人口集中相同步，就能夠使各地區人均GDP差距縮小，使各地區居民的收入水平與生活水平大致相同，經濟要素的集中不至于影響居民的生活水平。

　　因地制宜，不同區域采用不同的開發模式

　　我國國土面積很大，但各區域的自然條件差異巨大。西部地區雖有像成渝、關中等土地肥沃、人口密集、生態環境很好的地區，但多數地區土地貧瘠、干旱少雨、人口稀少，或高山連綿，或戈壁荒漠。所以，應因地制宜，不同發展條件采用不同的開發模式。

　　適宜人類發展的地區應加快發展，集聚更多的產業和人口;不適宜人類發展的地區應加強保護，逐步減少產業和人口，維護生態脆弱地區的生態功能。

　　應在經濟發達的產業和人口密集地區采用網絡式開發，加快基礎設施網絡的建設步伐，盡快完善大中小城市之間的交通體系，加快區域經濟一體化步伐。

　　在經濟欠發達的人口較密集地區采用點軸式開發，吸引產業和人口向交通沿線聚集，發展交通沿線的城市和城鎮，打造發展軸和經濟帶。

　　在人口稀疏、產業基礎薄弱的地區采用據點式開發，集中建設區域性中心城市，以吸引產業和人口向中心城市聚集，并且逐步構建比較合理的城鎮體系，建設二級城市和小城鎮，使小城鎮成為周邊農村及邊遠地區農牧民的服務基地。

　　對生態脆弱地區加強保護，減少人類活動。要通過人口轉移，逐步減少生態脆弱地區的人口，減輕生態壓力，增強其生態服務功能，并通過財政轉移支付、生態補償等途徑彌補其發展機會損失。

　　“點、線、面”耦合，構建“城市群—發展軸—經濟區”區域空間體系

　　遵循空間系統發展的內在規律，增強空間結構的有機組織性，由一盤散沙、無序開發變成一個有機整體，是我國現階段國土空間開發面臨的重大任務。

　　隨著中心城市規模的不斷擴大而發展成為大都市，在大都市的輻射帶動下形成都市圈，都市圈與城市圈的共同作用形成城市群。未來，我國將形成若干具有一定城市數量，并有若干大都市，城市之間依托便捷的交通條件經濟聯系不斷加強的城市群。城市群的影響力將越來越大，有可能形成若干世界級的城市群。當然，城市群是區域發展的長期過程，并非所有的城市都能夠發展成為大都市，并非所有的地區都能夠發展成為城市群，城市群的形成依賴于所在區域的客觀條件及其經濟發展水平。

　　我們要加快中心城市之間交通基礎設施建設，加強中心城市之間的聯系，使經濟要素向城市之間的交通干線聚集，以線穿點，以點帶面，就能使中心城市、都市圈、城市群影響的范圍更大，繼而覆蓋到全國。目前，我國沿海發展軸、長江發展軸、隴海蘭新發展軸、京廣京哈發展軸已經成為我國國土空間開發的主軸線，未來，沿包頭至昆明一線也有可能發展成為新的經濟發展軸。為了鞏固國防，發展邊疆經濟，和周邊國家加強睦鄰友好關系，應著力打造沿邊經濟帶。

　　隨著城市群輻射帶動能力的增強，以城市群為核心的經濟區雛形已經顯現。依托城市群和發展軸形成的經濟區將成為我國國土空間開發格局最重要的子系統。城市群、發展軸與經濟區的耦合，將形成以“城市群為核心、發展軸為主線、經濟區合作為重點”的國土空間開發組織模式，這種空間組織模式，不僅順應了我國經濟社會發展及其客觀必須在空間上集聚成點、發揮集聚效果的客觀要求，也有利于在一定程度上改變我國人口大流動、資源大調動的局面，達到我國國土空間開發的高效、集約、可持續的效果。