袁志彬：智庫影響科技政策議程設置模式研究

政府的資源總是有限的。因此，在制定政策時，政府不得不對優先事項進行取舍和排序。議程設置是政策過程的關鍵問題。本文根據科技政策議程設置模式的分類，提出目前我國科技政策議程設置的實際狀況是以內參模式為主，借力模式為輔。本文重點分析了智庫影響科技政策議程設置的兩種模式，并對未來的發展趨勢進行了展望。

一．科技政策議程設置模式分類

公共政策議程設置是公共政策制定過程中的起始階段，是政策過程的關鍵環節，決定著社會問題成為公共政策問題，并直接影響著公共政策質量。任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。王紹光先生依據公共政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出6種議程設置的模式（表1）。

筆者曾根據王紹光的這一分類，初步梳理和分析了我國的科技政策議程設置的6種模式，并提出了發展趨勢和方向。概括來說，在當今中國，6種科技政策議程設置模式同時并存。但隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大，在科技政策議程設置模式中，關門模式和動員模式逐漸式微，內參模式成為常態，借力模式和上書模式時有所聞，外壓模式使用較少，但未來出現的頻率將會增加。

從科技類智庫（或稱智囊團）的角度來看，科技政策議程設置模式主要分為內參模式和借力模式。目前我國科技政策議程設置的實際狀況是以內參模式為主（這主要是由于絕大多數科技政策的決策內容比較專業，和普通大眾的直接利益和訴求有一定的距離），借力模式為輔（近年來科技與經濟和社會的關系越來越密切，如涉及倫理和健康等有關的科技政策決策需要更多的社會參與）。

二．智庫影響科技政策議程設置的主要模式

1.內參模式

內參模式是由接近權力決策和執行核心的體制內智庫提出的。體制內的智庫通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。在這個模式里沒有公眾與決策者的直接互動，只有智庫與決策者之間的互動。

改革開放以來尤其是近年來，內參模式比較常見。究其原因是，中國面臨的歷史任務和國內外形勢發生了深刻的變化。現代科學技術的發展涉及的領域廣泛，其復雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助和支撐機制加以完善和改進。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，并著手逐步建立健全決策支持體系。

中國科學院科技戰略咨詢研究院（原中科院科技政策與管理科學研究所）、中國科學技術發展戰略研究院、中國科協創新戰略研究院（原中國科協發展研究中心）、中國工程院戰略咨詢中心、全國重點大學屬下的研究機構（如清華大學公共管理學院）等開始越來越積極地參與并投入到科技政策研究和戰略咨詢工作中。除此之外，高級知識分子聚集的各民主黨派（如九三學社、致公黨、民進、民盟等）也紛紛利用其直通車的便利向政府高層建言獻策。

上述智庫一般會出版諸如簡報、參閱或調研報告之類的內部報告。這些發行量很小的內參，呈送的范圍是黨中央國務院或者省部級以上領導干部。各級領導人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉發一些報告。

以中科院為例，2015年2月12日，中國科學院發布了三個面向四個率先”的新時期辦院方針，即面向世界科技前沿，面向國家重大需求，面向國民經濟主戰場，率先實現科學技術跨越發展，率先建成國家創新人才高地，率先建成國家高水平科技智庫，率先建設國際一流科研機構。把率先建成國家高水平科技智庫列為其中。2016年7月20日中科院通過了新修訂的《中國科學院章程》，其中第四條明確提出，率先建成國家高水平科技智庫，同時第五條還提出，中科院的主要職責之一就是建設國家高水平科技智庫，對重大科技問題發表學術見解與評議，承擔國家交辦的戰略研究和咨詢評估任務，為國家宏觀決策提供咨詢建議和科學依據。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。2015年年1月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，提出到2020年目標是重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫。2015年11月9日，中央全面深化改革領導小組（簡稱深改組）第18次會議審議通過了《國家高端智庫建設試點工作方案》。2015年12月，正式啟動國家高端智庫建設試點工作，共有25家機構入選首批國家高端智庫建設試點單位。其中依托大型國有企業的只有1家，社會智庫2家。其余均為體制內研究機構，包括黨中央、國務院、中央軍委直屬的綜合性研究機構和依托大學和科研機構形成的專業性智庫。這25家試點單位均有比較穩定完善的信息報送渠道，是內參模式發揮作用的主渠道。

可以預見，無論是當前還是未來，在科技政策的議程設置上，內參模式還會繼續擔當更加重要的角色。

2.借力模式

在內參模式中，智庫只關心自己的建議是否會得到決策者的青睞。借力模式的不同之處在于，智庫決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的疑慮和障礙。其背后最主要的原因是，智庫深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內部卻存在不同的聲音甚至是阻力。例如，2003年國家啟動中長期科技發展規劃戰略研究，圍繞自主創新還是引進創新哪個為主的原則問題，曾引發國內不同的聲音，中央有關部門舉棋不定。據全程參與國家中長期科技發展規劃制定過程的時任科技部辦公廳負責人介紹，當時圍繞是否堅持自主創新發生了激烈爭論。當時一些經濟學家認為，未來15年（2006-2020）的中國經濟社會發展，不一定要有自己自主的科技創新。他們認為，改革開放以來，我國引進國外的科學技術，發展加工制造業，照樣可以創造效益，照樣可以發展，而且這種發展模式更加保險、有效。據介紹，在中長期科技發展規劃戰略研究之初將近一年的時間里，這一觀點代表了相當一部分人的意見。例如，當時圍繞大飛機等問題，科技部曾主持由一流專家參加的國家重大科技專題項目的研討會，并進行充分研討，同時科技界的多家智庫（如北京大學、國務院發展研究中心等）并通過各種媒體發聲，特別是2005年3月北京大學教授路風的《中國大型飛機發展戰略研究報告》通過媒體公開發表后，社會反響強烈，國家最終把大飛機列為16個重大科技專項之一，并把自主創新寫入我國中長期科技發展規劃的指導原則。

一般來說，在中國，智庫主要集中在黨政機構及其附屬部門（包括各級黨委政府體系的政策研究機構和大學等），一般不習慣采取借力模式。同時，獨立的、民間的社會智庫勢單力薄，影響較小，因此借力模式目前在我國并不常見，尚處于萌芽或探索狀態。但隨著改革開放的進一步深入推進，一批獨立、有影響的社會智庫（如中國國際經濟交流中心、中國與全球化智庫、中國人民大學重陽金融研究院、盤古智庫等）逐漸發展壯大起來，這一模式將會時有所聞，并不斷增多。

三．智庫影響科技政策議程設置模式展望

除了上述智庫自身直接影響政策議程設置的兩種模式外，民間個人和決策者也越來越多地被吸收到智庫的平臺上來。同時，互聯網技術的深度應用，智庫影響科技政策議程設置的模式越來越開放、越來越包容。概括起來，未來智庫影響科技政策議程設置模式的趨勢如下。

1.智庫影響科技政策議程設置往往會吸收越來越多的民間個人參與

民間個人影響科技政策議程設置，一般分為上書模式和外壓模式。上書模式是指民間個人直接給決策者寫信，提出政策建議。;上書模式與內參模式在形式上十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在內參模式里，建言人是體制內的智庫；在上書模式里，建言人不是專職的智庫內的研究人員，但也未必是普通民眾，他們往往是具有知識優勢或一定社會地位的人。上書模式在科技界體現比較明顯。例如，1986年3月，王大珩等4名院士（時稱學部委員）上書中央提出關于研究發展我國戰略高技術的建議，很快就得到國家領導人的重視和批準。幾個月后，國務院組織制定了國家高技術研究發展計劃綱要，即著名的863計劃。隨著社會開放度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運用自己的發言權。

展望未來，特別是自媒體時代，個人話語權會不斷增加，民間個人的上書模式會依然存在，數量也許會增加，但隨著我國智庫的發展越來越完善成熟，民間個人的上書模式影響決策的例子會越來越少，主要是因為上書的材料送達到決策者手中的可能性越來越小，因此，今后有可能逐步被智庫的內參模式中。智庫可以廣泛收集相關意見領袖的意見，進行匯總、歸納和研討，形成智庫意見，進而影響決策。同時，智庫也可以吸收一些代表性的民間人士到智庫兼職，擔任客座研究員等。

除了上書模式外，另外一種民間個人影響政策議程設置的是外壓模式。它與上書模式不同之處不在于外，而在于壓。在上書模式里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設置；在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。通過外壓模式引發科技政策議程設置的例子并不多，但卻有一個很好的例子，如方舟子與他的著名學術打假網站新語絲曾通過揭露漢芯事件引起社會各界廣泛關注，促使國家科技部建立了科研誠信建設辦公室，并于2006年11月7日發布了《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》。曾有學者把焦點事件（Focusing Events）引發的反映階段稱為政策窗口（Policy Window），這里的漢芯事件就是焦點事件，經過網絡發布傳播后引發政策窗口，進而影響了后面的科技政策議程的設置。外壓模式一般可以通過輿論傳導被相關智庫吸收，進而通過智庫平臺轉化為借力模式或者內參模式。

展望未來，民間個人的外壓模式也可以被利用整合到各類智庫。智庫既可以通過“內參模式”上報民間個人的意見和建議，也可以繼續發揮民間個人的外壓模式的優勢（如以智庫兼職研究員的身份等），通過媒體和輿論發聲，進而間接影響政策的決策走向和政策過程。

2.智庫影響科技政策議程設置越來越多采用互聯網手段進行外壓

智庫的影響力和競爭力構建離不開輿論傳播。智庫的功能主要是建言決策和影響輿論。只有智庫研究與輿論傳播密切結合，才能不斷擴大智庫影響力。優秀的智庫研究成果應以多種傳播手段、借助各類媒體平臺進行推廣和傳播，探索智庫發展與輿論傳播的新形態。智庫進行輿論傳播的目的有兩點：擴大影響力，提升知名度（具有普遍適用性）；通過輿論傳播修正智庫研究成果，向政策制定的相關利益主體傳導輿論壓力，進而影響有關決策（這一點也是智庫的輿論傳播不同于其他傳播的地方）。

我國智庫在輿論傳播方面與歐美發達國家智庫相比仍存在差距。當前，我國智庫比較注重自身建設、成果研究，但往往忽略了智庫產品的輿論傳播。而歐美發達國家智庫非常重視輿論傳播，定期組織公共活動，及時發布相關新聞消息和深度報道。目前，我國已經步入互聯網時代，輿論傳播更多地通過網絡來進行，網絡輿情會越來越多地影響政策的議程設置，特別是網絡媒體引發網絡輿論并與傳統媒體互動，形成強大的網絡輿論。政策決策部門基于形象、政績、穩定等壓力做出回應，采取政策行動，進而影響了政策議程設置，如PM2.5納入國家空氣質量監測與治理體系。

展望未來，各種類型智庫特別是中國特色新型智庫將會越來越多地使用互聯網手段，采取“互聯網+智庫”模式。概括來說，“互聯網+智庫”有利于創新智庫知識生產方式、創新智庫成果傳播方式，全面提升智庫成果創造、運用、管理、保護和服務水平。

（1）“互聯網+”可以創新智庫知識生產方式。在互聯網時代，智庫研究人員可以充分利用互聯網查閱文獻資料、開展調查研究、進行大數據分析，提升研究水平。同時，通過互聯網和大數據分析，可以讓智庫研究人員了解某項公共事務的發展現狀、主要特點、存在問題、發展趨勢等，以便有針對性地提出對策措施，提高政策研究成果的科學性、合理性。

（2）“互聯網+”可以創新智庫成果傳播方式。與出版研究成果、舉辦論壇和成果發布會等傳統的智庫研究成果傳播方式相比，互聯網具有傳播速度快、傳播范圍廣等優勢。目前，蘭德公司、布魯金斯學會等世界知名智庫大都采用Facebook、Twitter、LinkedIn、Google+、RSS和YouTube等傳播自己的研究成果，擴大自己的影響力。中國的智庫還可以開通網站、官方微博和微信公眾號等，讓各類用戶及時了解智庫的最新研究成果。

3.智庫成為科技政策議程設置的關鍵平臺

隨著互聯網技術的深入發展和廣泛應用，不僅民間個人的許多行為可以被整合到智庫，而且體制內決策部門的某些職能（如征求意見、討論等）也會逐步轉移到智庫打造的平臺上來。

與西方發達國家相比，我國的政策出臺過程往往由決策部門內的特定人群參與（如黨委常委會、人大常委會、政府常務會議、部門辦公會等），往往缺乏政策出臺前充分的舉證和辯論等環節。一直以來，我國政策方案在決策出臺前往往會公開征求各方面的意見，舉辦相關座談會等。未來隨著中國特色新型智庫的發展和互聯網技術的廣泛應用，政策決策前的諸多環節可以轉移到智庫來進行，如民意調查，征求意見，討論辯論等。越來越多的科技智庫將成為政策過程特別是科技政策議程設置的關鍵平臺。

打造科技智庫成為科技政策議程設置的平臺，關鍵是整合資源。具體來說，就是充分利用網絡平臺、數字技術建設一批數據調查與分析中心、政策仿真實驗室等，加大與黨政部門、高校和科研院所、媒體、行業企業以及國內外知名智庫機構合作和交流力度，開展協同研究，共同研討科技政策問題。這一智庫平臺包括信息共享平臺、課題研究平臺（決策咨詢研究基地、研究基金、各有關單位的課題發布）、辯論和研討的交流平臺等。

（袁志彬，中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員，中國經濟網特約觀察員，中國與全球化智庫（CCG）特邀高級研究員，天津大學中國綠色發展研究院兼職研究員）