讓制度改革激活環境治理原動力

　　在中國生態文明建設和環境保護發展的時空坐標中，2015年，因制度改革創新取得突破性進展，而具有足夠的厚度和分量，必將在歷史上留下深刻印記。

　　新環保法實施，新傳導機制發力，新參與渠道打通，綠色GDP研究重啟……所有這些，都為這一年的生態環境保護增添了閃亮色彩。

　　約談督政、強力執法、區域聯動、信息公開、公益訴訟、綠色發展……眾多關鍵詞，以其豐富的意蘊，勾勒出這一年環境治理的發展軌跡。

　　對于環保領域的這些變化，公眾有著切身的感受，也有著各自的評判。一年下來，有人說環保更“陽光”了，有人說更“強勢”了，有人說更“務實”了。

　　這些變化意味著環境管理方式正在悄然轉變，環境治理體系正在不斷完善，環境治理能力正在逐步提高。

　　回望2015年環保領域的新趨勢新變化，點多面廣，亮點很多，如果要提煉出一個關鍵詞來定義它、概括它，制度改革是不二之選。

　　這一年，中央深改組牽頭，推出《生態文明體制改革總體方案》，建立八大制度，搭建起生態文明基礎性制度框架，為生態文明建設和環境保護注入了新動力。

　　決策者高屋建瓴，精心擘畫，八大制度指向多年頑疾，直擊本質問題，顯示了中央推進體制改革的勇氣、膽識、智慧和決心。

　　這些制度措施各抓住制度體系中一個關鍵節點，相互銜接，彼此呼應。它們的一個共同指向就是推進生態環境治理體系和治理能力現代化，從根本上改善環境質量。

　　如果說黨的十八大把生態文明從理念層面提升到發展戰略層面，那么，2015年的制度改革則將生態文明從戰略變為藍圖，并進而描繪出具體的路線圖、施工圖。

　　經歷30多年發展，我國基本建立起環保制度體系，在經濟快速增長背景下，確保了生態環境沒有發生根本性倒退。然而，隨著經濟社會發展階段性特征不斷變化，環保形勢復雜嚴峻，現有制度體系的一些弊端與不足逐漸顯現，一定程度上阻礙了生態文明建設和環境保護發展。

　　盡管我國在環境保護上付出了巨大努力，但當前環境問題仍十分突出，環境污染事件不時發生。我們每一次反思、分析、追蹤背后的原因時，最終都會指向制度。

　　我們逐漸認識到，已有的一些制度，或存有空白，或無法落地，或執行走樣，一定程度上導致問題頻發、風險高企。

　　入冬以來，東北、華北以至長三角、珠三角多地頻發空氣重污染，北京、天津、石家莊等多地啟動紅色預警，生態環境在以一種極端方式向我們發出“紅色警報”。

　　人們在追問、質疑、反思：我們的治理體系能否破解當前的困局？我們的治理能力能否經得起這樣的考驗？這是一道必答題。

　　抽絲剝繭、爬梳剔抉之后，我們越來越接近問題的內核——必須用健全完善的制度推進環境治理，實現環境治理體系和治理能力現代化。

　　縱向來看，完成這個任務，從來沒有像今天這樣迫切，從來沒有像當下如此重要。改革創新，時不我待。

　　創業伊始，改革意味著消除制度空白。進入全面深化改革階段，改革進入了深水區，更多地意味著填補制度漏洞，深耕制度銜接，提升制度實效，任務明顯變重，難度明顯加大。

　　面對復雜、艱巨的治理任務，現有的環境治理體系和治理能力表現出了很多不適應。而且，生態文明建設和環境保護越向縱深推進，要啃的硬骨頭就越多，要解決的問題就越復雜，這種不適應表現得就越突出。

　　首先，我國的環境保護過于依賴政府的行政手段，市場和社會力量沒有充分釋放，力量不平衡。國內外的實踐證明，一個完整的治理體系，應發揮好政府、市場和社會三方面作用。推動環境治理，同樣需要用好這“三駕馬車”。

　　其次，在制度建設層面，很長一個時期內，我國生態環保領域的體制機制缺乏系統性、整體性、協調性，缺少頂層設計的統籌安排，碎片化特征比較明顯，致使制度作用發揮受限，治理能力提升受阻。

　　治理體系和治理能力不適應的背后，是我們對一些本質性問題缺乏破解的制度利器，對一些阻礙環保發展的主要矛盾還沒有下決心去解決。這些問題和矛盾突出體現在責任虛化、權力分割、利益多元上面，全社會共同治理環境的聯合防線沒有形成。

　　責任虛化，容易導致職責缺位，追責落空。近年來，環保政策制度出臺了很多，但一些老大難問題總是解決不了。很大一個原因在于，環境質量責任制度落實不下去，對于誰監管、誰督察、誰問責，不明晰，不具體。

　　權力分割，容易導致權力錯位、條塊分割、各自為政。環境問題涉及很多部門，職能交叉，但各個部門的界限一直沒理清，有利的事都來爭，無利的都不愿干，既有重疊交叉、相互掣肘的地方，也形成了沒有人管的空白地帶。

　　利益多元，容易導致權力越位、阻礙改革。環境問題背后，牽涉行業利益、部門利益、地區利益，利益主體多元，博弈日趨復雜。在實際中，往往是忙種“自留地”，撂荒“責任田”，很大程度上影響了改革進度。

　　進入深水區的環保體制改革，就是要解決責任落地難、權責不一致、利益藩籬等問題，就是要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘。2015年的生態環保體制改革，充分詮釋了這一改革思路，找準了問題的癥結所在，抓住了主要矛盾。

　　縱觀這一年的改革實踐，一個突出的特點就是，既強調系統性、針對性和實效性，又注重促進政府、市場、社會共同發力，實現共治、共擔、共享。

　　黨政同責、一崗雙責、離任審計、約談督察、損害追責、垂直管理……這些制度改革，就是要解決責任落地難的問題。對黨委政府，以約束為主，約束其盲目決策，約束其濫用權力，督促其履職擔責。

　　第三方治理、稅制綠化，碳交易、排污權交易、綠色金融……這些政策創新，就是要解決市場力量釋放不足的問題。對企業，以激勵為主，激勵社會投資環保，激勵企業主動治污，實現綠色轉型。

　　信息公開、規范參與、鼓勵監督、公益訴訟、綠色消費……這些機制探索，就是要解決社會力量發揮不暢的問題。對公眾，以鼓勵為主，鼓勵其以身作則，改變行為習慣，保障其知情權、參與權和監督權。

　　通過改革，疾呼了多年而未有進展的體制機制開始浮出水面，阻礙環境保護的利益藩籬逐步得以打破，生態文明制度大廈正在拔地而起。

　　為保證制度落地生根，中央還設計了一項頗具威力的制度，就是環保督察和追責制度，致力于從制度層面構建起一個完整的責任鏈條。

　　可以預見，一旦這一責任鏈條真正建成，沒有任何一地的黨委政府會成為局外者，沒有任何一個相關部門能成為圍觀者，從而倒逼各級黨委政府及其相關部門切實履行環保職責，層層傳導壓力，最終形成治理環境的巨大合力。

　　縱觀整個2015年，生態文明建設和環境保護制度改革蹄疾步穩，變化開始出現，效果已經顯現。

　　——執法偏軟局面正在改變。這一年，各地用足用好新環保法及4個配套辦法，按日計罰、查封扣押、限產停產等手段得到廣泛實施，致力于改變執法過松、過軟狀況，敢于碰硬，形成高壓態勢。

　　——督政發力傳導治污壓力。這一年，數十個地市政府主要負責人被環境保護部約談，地方環保部門也啟動了這一機制。2016年，省級層面的環保督察巡視也將啟動。

　　——聯防聯控聯治扎實推進。這一年，中央審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，將生態環保作為三地一體化發展的重點領域率先突破。面對霧霾，區域內城市開展聯動應急，同步預警，提前干預。12月30日，《京津冀協同發展生態環境保護規劃》發布。

　　——政策綠色化步伐加快。這一年，稅制“綠色化”穩步推進，綠色金融服務不斷深化，資源價格改革繼續深入，生態補償制度探索建立，排污權交易政策試點推開。

　　——公益訴訟不斷取得突破。這一年，最高檢積極試點環境公益訴訟，最高法發布關于審理環境民事公益訴訟適用法律若干問題的解釋，貴州、山東等15省份受理環境民事公益訴訟案件45件。

　　——環境審計開始試點。這一年，環境保護部在甘肅蘭州開展環境審計試點，從環境政策制定、實施、監控和評估全生命周期評價地方政府的環境保護履責成效。在四川綿陽，環境審計與經濟責任審計同步推進。

　　……

　　縱觀世界發展歷史，唯改革者進，唯創新者強，唯改革創新者勝。

　　一年來，環境保護部組織4次創新大討論，涉及新法實施、規劃編制、環評、監測、污防、執法、基層實踐等創新，尋制度之弊，解執行之惑，謀破局之策。

　　改革創新，只有進行時，沒有完成時。對于生態環保體制改革來說，更是如此。2016年乃至整個“十三五”期間，改革的步伐只能加快，不能放緩。

　　正如環境保護部部長陳吉寧強調的那樣，“十三五”時期，重中之重的是要改革環境治理制度，提升環境治理能力，把生態環境保護的頂層設計和改革藍圖具體化為路線圖和施工圖。

　　黨的十八屆五中全會首次將綠色發展納入五大發展理念之中。今后五年，全面建成小康社會進入決勝期，綠色發展也將進入加快推進期。這五年，同樣也是改善生態環境質量的重要窗口期、轉折期、攻堅期。

　　我們既要堅持目標導向，更要堅持問題導向，以改善環境質量為核心，不斷提升環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，確保2020年生態環境質量總體改善。

　　處于綠色轉型期的中國，生態文明建設的藍圖已經繪就。讓我們堅定信心，朝著既定目標，迎難而上，披荊斬棘，破浪前行。