走出節水困境：關鍵在制度設計

　　 提高灌溉效率并不一定會帶來農業耗水的減少，政策制定者們可能需要重新審視先行的農業灌溉政策了。

　　日前，來自全球8個國家的7所大學和3家國際研究機構的11名自然科學家與社會科學家共同提出：當灌溉效率增加時，用水也隨之增加，現行灌溉效率政策通常不會減少耗水量。相關成果發表在《科學》上。

　　“回歸水量”減少，耗水量增大

　　在有限的淡水資源條件下，滿足更高的淡水需求，目前仍然是一個重大的政策困境之一，在農業領域尤為如此。

　　農業作物灌溉用水占全球地方水用量的70％，鑒于此，政府通常支持提高灌溉效率，推廣先進技術以提高作物產量，希望把每滴水“用在刀刃上”，從而將“省下”的水可重新用于城市、工業和環境等其他領域中。

　　然而，當灌溉效率提高時，灌溉引水量中會有更大比例的水用于作物生長，即作物的耗水量比重增加，那么原先的地下水補給量與回到河道中的水量比重將會減少，由于這部分水不用于作物的生長，不能提高作物產量，因此農民視其為“損失”。

　　實際上，這些被稱為“損失”的水是回歸水，回歸水將會在流域或集水區的其他地方被重新補給和利用，所以回歸水是有價值的。

　　論文作者之一、清華大學公共管理學院副院長王亞華教授是水政策與管理研究專家，他在接受《中國科學報》記者采訪時表示：“導致節水困境的機制在于，先進灌溉技術在提高灌溉效率的同時，增加了耗水量比例，而耗水量比例的增加會使回歸水量比例減少。”

　　這意味著，節水灌溉技術會“鼓勵”農民種植更多的水資源密集型作物，從而增大作物用水量與灌溉面積，使耗水量增大，這些人類活動又會減少回歸水量，那么用于生態環境和其他方面的水量將減少。

　　原因在于不當的灌溉補貼

　　“過去幾十年里，節水灌溉快速發展，先進的節水灌溉技術確實可以幫助我們提高灌溉效率，但是不當的灌溉效率政策，如補貼方式等，會促進農民擴大生產，消耗更多的水資源。”王亞華告訴記者。

　　此前，聯合國糧農組織（FAO）曾對世界上13個國家的灌區進行了調研，在此基礎上，該研究又對印度、摩洛哥、巴西以及美國的愛達荷州等國家的灌區進行了研究，結果均表明“現行灌溉效率政策通常不會減少耗水量”。

　　研究指出，決策者通常不知道流域尺度水資源核算的重要性，或不理解農業灌溉者對旨在提高灌溉效率的補貼所做出的行為反應。

　　“這是一個全球性問題。”王亞華表示。該研究同時指出，節水灌溉技術的使用對灌溉回歸水量有直接的影響，那么節水灌溉技術對灌區的蒸發量、散發量、地下水滲流量和地表徑流量是如何影響的？影響的程度有多大？“這些水資源核算問題在實踐中并沒有得到很好的解決。”

　　“科學理解節水困境，說明有必要對于提高灌溉效率補貼而增加公共支出的做法進行全面評估。”論文第一作者、澳大利亞國立大學克勞福德公共政策學院昆廷·格拉夫頓教授接受《中國科學報》記者采訪時指出。

　　強化制度約束 實現真正節水

　　“Water cannot be ‘saved’.”昆廷·格拉夫頓告訴記者，“我們所能做的就是改變誰以什么形式，以及何地、何時獲得水。”

　　王亞華告訴記者，在現行灌溉效率政策下，獲益者希望維持現狀，而大量旨在提高灌溉效率的補貼，又促進了這些人的尋租行為。“這是導致節水困境難以打破的重要原因。”

　　“破解困境的關鍵就在于制度設計，通過科學合理的制度約束，真正實現節水。”王亞華說。

　　對于該研究提出的節水困境，我國農業節水中也出現了類似的問題。例如：節水灌溉的推廣使灌溉回歸水量減少，對下游的生態環境和水資源可利用量產生了不同程度的不利影響，此外，中國在農田和灌區層面的水資源核算尚不完善，這些都增大了節水灌溉政策制定和推行的難度。

　　王亞華表示，未來中國的農業節水政策，可以從該研究中獲得重要啟示。第一，要以精確的綜合水資源核算為基礎，設置從農田到灌區不同尺度的水資源賬戶，弄清計算單元內的蒸發量、散發量、地下水滲流量和地表徑流量；第二，要對水資源的引用量和農田灌溉面積進行嚴格的總量控制；第三，諸如補貼、工程設施建設等節水灌溉政策要以成本-收益分析為基礎，確保節水灌溉政策所產生的公共利益大于成本；第四，評估灌溉效率提高所帶來的風險，在確保糧食安全的同時要防止對生態環境的破壞；第五，加強對灌溉者行為機制的研究，深入理解節水灌溉政策對灌溉者行為產生的影響。