適應開放環境優化科技補貼政策

　　近年來，歐美等發達國家為了擺脫國際金融危機影響和推動經濟復蘇，紛紛加大科技投入，搶占科技制高點。受此影響，發達國家的貿易和技術保護傾向越來越明顯，對我國科技政策中的貸款、資助及稅收減免等多種政策工具有所質疑，在部分領域還提出了反補貼措施。在這種背景下，我國應該積極應對，充分考慮國際形勢的變化和國際規則的影響，適度調整科技創新政策。

　　世貿組織《補貼與反補貼措施協議》(SCM)關于補貼的規定

　　1.補貼的形式和判斷標準

　　按照SCM協議規定，補貼指的是政府為企業提供的資助,包括下列情形：涉及直接資金轉移的政府行為(如贈予、投資)，潛在的資金或債務的直接轉移(如貸款擔保);本應征收的政府稅收的豁免或未予征收(如稅額減免);政府不是提供一般基礎設施而是提供商品或服務;政府通過其他機構實施的上述行為。

　　專向性是補貼的重要屬性，用來判斷補貼是否針對特定對象。如果政府規定獲得補貼的范圍明確限于特定企業，這種補貼就具有專向性。

　　按照提供方式，補貼通常分為直接補貼和間接補貼：直接補貼是指直接以資金的形式給予企業的援助;間接補貼是指以稅收減免、貸款貼息和擔保等形式提供的非直接資助。

　　判定政府是否提供了補貼，有三個必要條件：補貼的提供者最終可以追溯到政府，無論資助的提供者是政府本身還是由政府控制的機構;補貼的受益者是企業;補貼實質上是財政資助，使企業獲得了資金上的節約或者支持。

　　2.補貼的合規性

　　SCM協議根據補貼是否合規，將補貼分為三類，即不可訴訟的補貼、可訴訟的補貼和禁止的補貼。

　　不可訴訟的補貼是世界貿易組織(WTO)允許其成員國向本國企業提供的補貼，即所謂“綠色補貼”。兩類補貼屬于不可訴訟的補貼：一是不具有專向性的補貼;二是雖然有專向性，但是屬于對研發、環保和落后地區的補貼可以有條件豁免。其中對研發的資助不能超過產業基礎性研究的75%或競爭前應用開發費用的 50%，環保資助應在改造工程成本的20%以內，落后地區須滿足人均產值在本國平均水平的85%以下或失業率為平均水平的110%等條件。

　　可訴訟補貼需要根據具體情況進行具體分析，以判斷其合規性，又被稱為“黃色補貼”。SCM協議允許成員國在一定總量控制范圍內向本國企業提供補貼，但是一旦這種補貼對其他成員的相關產業或利益造成嚴重妨礙，受損成員可以提起訴訟。從補貼形式來看，存在嚴重妨礙的情況包括：對某產品的從價補貼總額超過 5%;對某產業或企業的經營虧損實施彌補性補貼;直接的債務免除，即免除政府債權和以補助抵消企業債務。從補貼產生的后果來看，存在嚴重妨礙的情況包括：排斥或阻礙SCM協議其他簽約方同類進口商品進入本國市場;排斥或阻礙其他簽約方的同類產品進入第三國市場;同一市場上，與其他簽約方同類產品的價格相比獲得貼補產品的價格明顯下降，或造成了嚴重的價格抑制、跌價、銷量減少等后果;與以往3年的平均市場份額相比，造成了實施補貼國家的初級產品或商品在世界市場上的份額增加，并且自實施補貼后呈持續上升趨勢。

　　被禁止的補貼，即所謂“紅色補貼”，是屬于WTO規則下不能容忍的補貼，將直接損害成員國的競爭優勢和企業利益，一定會被訴訟且一般會勝訴。SCM 協議規定，以下兩種情況屬于被禁止的補貼：以出口導向為唯一條件或多種條件之一而提供的補貼;將進口替代作為唯一或多種條件之一而提供的補貼。

　　現行科技政策中存在可能引發反補貼爭端的隱憂

　　制定促進自主創新的科技政策，是我國政府的責任和權利，也是實現創新發展和經濟結構調整的迫切需要。不過，近年來，我國與部分發達國家之間的反補貼爭端頻發，也反映出現行科技政策體系本身確實存在一些問題，值得我們關注。

　　1.政府對企業的直接資助

　　在科技政策中，直接資助方式主要包括研發資助、產業化專項資金、價格補貼等等。對于研發資金補貼，按照SCM協議的規定，政府可以提供，但是要有一定比例的限制。相對而言，產業化專項等資助方式引發反補貼爭端的可能性更大一些。根據SCM協議的規定，這種補貼方式一旦涉及到國內出口企業，就很可能被視為可訴的甚至是禁止性的補貼，引起相關發達國家的申訴或反補貼措施。如果補貼金額超過價格的5%，則將被視為嚴重損害競爭規則的補貼，可能面臨報復性的懲罰措施，即使積極應訴，勝訴的可能性也較小。

　　較為典型的案例是中美風能設備補貼爭端。2010年10月，美國貿易談判代表辦公室就中國補貼風能設備的相關措施發起反補貼調查，主要針對的是“中國政府向在華風力發電設備(包括設備整體以及其中的零部件)制造企業提供補助、資助或獎勵的情況”。其主要“證據”就是《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》。最終的結果是我方停止了部分風電補貼項目。

　　2.稅收優惠政策

　　我國針對創新活動的優惠政策主要包括研發費用加計扣除、高新技術企業減稅、行業性稅收減免以及進出口環節減稅等。其中，研發費用加計扣除政策屬于包括美國在內的各國通用的科技政策，但是高技術產業的稅收減免和特定行業的稅收優惠則有可能被認定為專向性補貼，如果被認為損害了競爭原則，將會被提起反補貼訴訟;對進出口環節的稅收減免，關鍵則是要看是否引致了我國企業與外國企業的不一致待遇。

　　2004年，中美之間曾出現了集成電路增值稅問題爭端。該案的起因是我國政府發布的《鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若干政策》，其中一項優惠政策是對進口集成電路征收法定17%的增值稅而對國內生產的同類產品則實行增值稅減免。這引起了美國的不滿，認為我國的這一做法構成了對外國半導體生產和設計企業的歧視性待遇，因此于2004年3月18日就我國集成電路增值稅退稅政策向WTO提出了相應訴求。最后，爭端以我國承諾取消對國產集成電路產品的增值稅退稅政策而告終。

　　3.政策性貸款及貸款貼息

　　根據SCM協議的規定，低息貸款或貸款貼息都是政府補貼的一種方式。如果金融扶持的目的在于提高企業出口績效或進行進口替代，將被視為禁止性補貼。即使不是針對進出口，金融扶持也可以被視為可訴性補貼。如果政策性貸款使得一國企業在國際競爭中獲得很多好處，影響或損害了其他國家企業的競爭優勢，也將被其他國家提起反補貼訴訟或采取保護性反補貼措施。

　　2010年9月，歐盟委員會宣布對中國產無線廣域網卡(WWAN)發起反補貼調查。歐盟認為，華為技術公司和中興通訊公司接受了來自我國政府的政策性貸款等補貼，以低價出口對歐洲生產商造成了實質損害。相關指控包括兩個部分：一是中國國家開發銀行和國家進出口銀行給華為和中興兩家企業提供大量政策性貸款;二是華為、中興得到的貸款利率不能被視為正常商業利率。此案目前還沒有結束。

　　4.土地、廠房等優惠政策

　　根據SCM協議的規定，土地優惠也應被視為一種補貼方式。盡管到目前為止，對土地優惠的反補貼訴訟還不多見，但是隨著歐盟國家對我國地方政府科技政策的愈加重視，未來土地補貼也有可能被發達國家實行反補貼措施。關鍵要看受到補貼的企業是否是出口企業以及獲得了多少優惠。如果是一些以出口為主的科技型企業得到了土地優惠，而且在國際市場上具有一定的競爭力，那就有可能面臨發達國家的反補貼訴訟。

　　除了政策內容之外，我國的科技補貼政策實施機制也存在一些問題。首先，地方補貼與中央補貼缺乏協調，其總和結果就有可能違反WTO規則。地方政府在本地科技補貼政策的制定和實施中具有較大的自主權，除了一些原則性要求之外，一般不受中央政策的限制。但是一個企業如果同時享受中央和地方的各類補貼，其補貼總額有可能超過SCM協議規定的比例限制，成為可訴性補貼。其次，中央政府各部委之間實施科技補貼政策也存在協調不夠的問題。一些政策由于事先沒有充分考慮被提起反補貼訴訟的可能性，在實施之后遇到歐美等發達國家的抵制，引發了多起反補貼訴訟案，最終不得不取消，這樣的例子很多。

　　開放環境下制定和實施科技補貼政策的建議

　　在科技補貼政策的制定和實施中，應盡量考慮國際規則的影響，選擇合理可行的科技補貼方式，既要達到促進自主創新的目的，又不能授人以柄。

　　1.增加普惠性政策，對專向性補貼應規定合理期限

　　科技補貼的專向性是發達國家認定補貼可訴性的主要依據之一，而普惠性政策一般不易被訴訟。因此，應該增加一些更加普惠的政策，如加大研究開發費用加計扣除政策的力度和受惠面。再如政策性貸款和貸款貼息等政策，應盡量對各類企業一視同仁，不能只支持特定所有制或具備某種資格的企業。對目前存在的可能會被認定為專向性補貼的一些行業性、區域性政策，一方面可以減少一些，另一方面要對這些補貼政策規定合理的年限，根據實際情況隨時調整。

　　2.加大競爭前研究資助，適當減少其他形式補貼

　　研發資助的方式更符合國際規則，也是發達國家的共同做法。而且，根據SCM協議的規定，專門用于企業研究活動的咨詢和等效服務的費用，包括外購研究成果、技術知識、ZL等費用，視為不可訴補貼。因此，建議盡量從資助研發環節入手，為企業提供一些激勵政策。適當增加基礎研究和共性技術研發補貼，減少市場化、產業化等競爭環節補貼。

　　3.增加間接補貼，減少對企業的直接補貼

　　總體而言，SCM協議主要針對政府向企業直接提供競爭性補貼，而政府部門對一些中介機構或非營利組織的資助一般不會被訴。因此，在實施科技補貼政策時，應充分利用產學研聯盟等組織形式的技術擴散作用，通過對科研機構和高等院校的研發資助來進行間接補貼，但是資助產生的研究成果則鼓勵企業來分享或免費使用。

　　4.慎重對待涉及出口的補貼，充分利用國際規則

　　SCM協議對涉及出口和進口替代的補貼是嚴格禁止的，而且從實踐來看，發達國家提起反補貼措施的對象主要是我國的高技術出口企業。對于大量出口產品的企業，在給予補貼時一定要慎重對待，盡量避免明顯為出口導向的補貼，多通過普惠性的研發資助予以扶持。此外，SCM協議也規定了一些例外情況。例如，對符合條件的落后地區進行補貼是不可訴的，即使是給予專向性補貼也沒有問題。這對我國推動中西部科技發展十分有利，應加以充分利用，對這些地區的高技術企業可以多給一些補貼。

　　5.加強統籌協調，建立事先評議和事中預警機制

　　中央和地方之間、中央政府各部委之間都應該加強科技補貼政策的統籌協調。一方面，在各部門出臺科技補貼政策之前，應組織商務部等部門的專家進行評議，評估該項政策與國際規則的沖突程度和可能產生的后果，進行合理的調整或修改，使之更符合國際規則;另一方面，對科技政策補貼體系應隨時進行認真研究，尤其是對地方政府政策是否明顯超越了國際規則紅線，應及時進行評估和檢測，并對地方政府提出相應的調整建議。

　　要建立科技反補貼風險預警機制，做好監測工作。補貼是否合規，除了其形式上是否符合規則外，關鍵還要看其在實踐中起了多大作用，是否對外國企業形成了較大的實際損害。建議加強科技補貼政策的實效評估和調控，重點是對高技術產品和服務進出口進行監測，及時調整相關補貼政策。

　　6.增強政策的透明度，重視通報制度

　　為了避免陷于被動，在對科技補貼政策進行合理調整之后，應該主動根據SCM補貼協議的規定，對國內補貼政策的性質、單位補貼量、補貼目的、補貼期限和能夠估算的補貼貿易影響等向WTO成員國做出必要的通告。