適應新常態謀劃“十三五”

　　黨中央、國務院高度重視生態環境監測工作，中央全面深化改革領導小組辦公室積極推動生態環境監測網建設改革，于今年5 月初明確要求：一是環境保護部起草生態環境監測網建設改革的方案或意見，作為生態文明體制改革總體方案的配套改革舉措，于 2015 年6 月一并提交中央審議；二是此方案或意見應深入貫徹落實中央領導同志“ 全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責 ”的指示要求，堅持以問題為導向，重點解決生態環境監測網建設中存在的突出問題。

　　“十二五”以來，各級財政對環境監測投入不斷加大，中央和地方總投資達220億元，全國已建成國家、省、市、縣四級監測站2756家，共有監測人員58110名，監測用房287萬平方米，監測儀器26.8萬臺（套）。按照新標準建成了發展中國家最大的空氣質量監測網，水環境監測網絡不斷完善，水環境監測網絡監測斷面從國家至地方共計有1萬多個。省、市、縣三級監測能力和隊伍建設得到快速提升。截至2014年底，省級站標準化建設達標率為78%，地市級站達標率為52%，縣級站達標率為40%。其中，北京、上海、江蘇、浙江、廣東、遼寧等通過了全省（市）標準化整體驗收。

　　目前，國家在地級以上城市建設了1436個空氣質量監測點位，開展包括 PM2.5在內的6項指標監測并實時發布信息。在重點水域布設了972個地表水質監測斷面，在重要國界河流布設了78個監測斷面，在大江大河的省界斷面和重要國界河流建設了149個自動監測站。飲用水水源地監測已經落實到縣一級，在東部發達地方已經到鄉鎮一級，除監測60項常規指標以外，每年每個地方都做一次水質全分析。污染源監測方面，每年對1.5萬多家國家重點企業開展污染源監督性監測。生態環境的監測也全面開展，形成了遙感和地面監測相結合的業務體系。此外，還布設了近400個近岸海域點位，在全國地級以上的城市布設2.5萬個城區噪聲監測點位、1.1萬個道路噪聲監測點位。

　　經過近40年的發展建設，全國環境監測事業取得了長足的進步，但與當前新的形勢和任務相比，還存在一些問題。一是各級監測事權劃分不夠清晰。國家、省、市、縣四級監測職能定位和網絡布設需要進一步調整、明確。二是國家環境監測網絡需要進一步強化。三是監測網絡范圍和要素覆蓋不全。環保工作的重點、難點、弱點問題都在縣一級，但縣級監測開展得不夠，沒有覆蓋到廣大縣級地區。四是全國環境監測數據聯網共享程度不高，數據深入分析不夠。五是環境監測質量的管理水平亟須大幅提升。六是預警能力不能滿足管理需求和公眾期許。七是運行保障機制仍不健全。八是人員編制嚴重滯后于迅猛增長的工作任務。九是監測和監管的聯系不緊密。

　　2015 年7 月28日，《生態環境監測網絡建設方案》由國務院辦公廳正式印發（國辦發 ［2015］56 號）。

　　《方案》提出了以下4項主要任務措施：一是全面設點，完善生態環境監測網絡。首次提出環保部門要整合優化國務院相關部門的環境質量監測網絡，在建立統一的全國環境質量監測網方面實現了重大突破。同時，突出強調落實企業自行監測和信息公開的責任，環保部門的監督性監測責任，也是落實環保法要求的重大舉措。二是全國聯網，實現生態環境監測信息集成共享。首次提出各級各部門環境監測數據要集成共享，這是實現統一發布信息的重要基礎。三是自動預警，科學引導環境管理與風險防范。針對損害人民群眾健康的大氣、水、土壤等污染問題加強預警預報。在嚴密監控企業污染排放方面，強調對企業污染排放異常情況要建立自動報警機制。在提升生態環境風險評估與預警能力方面，提出要逐步開展部分新型污染物監測，這是一項新的任務。三是依法追責，建立生態環境監測與監管聯動機制。進一步明確了監測結果對考核問責政府的重要定位和作用。提出變污染源監督性監測為執法監測，建立監測與監察聯動機制。在加強生態環境監測機構監管方面，首次明確提出對各類環境監測機構加強監管的思路和舉措，其中包括對社會監測機構的監督和管理。四是健全生態環境監測制度與保障體系。明確提出要統一相關部門的監測技術標準和規范，并要求各類監測機構執行統一的標準規范，對加強監測的規范性和數據的可比性具有重大意義。明確規定環保部門要對社會監測機構開展監管，這為環保部門行使監管權力提供了依據。

　　《方案》印發后，要明確任務分工，認真抓好貫徹落實工作。

　　國家環境監測要按照“國家網、國家建、國家管、國家考核、國家發布”的原則，當前主要是在水、大氣、土壤環境質量監測等3個方面實現國控點位監測事權上收。

　　水環境質量監測方面，國家地表水手工監測主要委托有條件的地方監測站實施，交界斷面采用上、下游聯合監測方式，地表水自動監測委托第三方監測機構實施，監測總站負責質控，委托第三方機構開展定期質控抽測。

　　大氣環境質量監測方面，一是監測總站可委托有能力的社會第三方監測機構開展站點日常運維與管理，加強對被委托方的質控抽查，嚴控監測數據質量。二是加強中央本級環境空氣監測能力建設，增強顆粒物手工監測分析、臭氧質控 、大氣組分析，以及環境空氣監測儀器適用性檢測等配套支撐能力 。三是逐步推進地級及以上城市非國控點和縣級行政區已建成監測點的空氣質量監測的聯網發布。

　　土壤環境質量監測方面，將布設3.5萬個國家點位，包括1.5萬個風險點位和2萬個普查點位，主要委托地方監測站開展監測工作。

　　建設國家環境監測質量控制體系方面，一是委托有條件的第三方承擔國家環境監測質量控制任務；二是依托省級站來開展質量控制。

　　當前，各地一定要認真學習《方案》內容，高度重視監測改革工作，制定落實《方案》的具體實施計劃。一要分解目標任務。二要全力支持國家環境監測網運行機制改革。三要扎實推進轄區內監測事權上收工作。四要進一步加強監測數據質量管理。五要加強基層監測隊伍建設。

　　實事求是改革創新 理性協調融合發展

　　環境保護部核設施安全監管司司長 郭承站

　　核安全是國家安全的重要組成部分，輻射環境安全是生態環境安全的重要內容。加強核與輻射安全監管，保障生態環境和輻射環境“兩個安全”是生態文明建設和環境保護的共同使命。

　　我國現有核電機組52臺，研究堆和臨界裝置19座，核燃料循環設施10座，在用放射源12萬多枚，射線裝置近13萬臺（套）。30多年來，核與輻射安全取得了良好業績，獲得了國際社會的好評。這些成績得益于黨中央、國務院的高度重視；得益于環境保護部黨組的堅強領導；得益于各省（市）環保廳局長的認真負責和全系統同志的共同努力；得益于“十個堅持”的實踐探索和“嚴慎細實”的工作作風。

　　“十三五”環境管理改革與創新在今后相當長的時間內都是一個極為重要的話題。陳吉寧部長強調，要處理好傳承與創新的關系，要充分繼承一代代環保人積淀形成的優良傳統和寶貴經驗，針對發展中的新問題新挑戰，不斷解放思想，推動工作創新。我的理解是，改革創新的實質就是在全面繼承弘揚實踐經驗的基礎上，把以前沒有做好的事情做好，把以前做好的事情做得更好，與時俱進，持續創新。這也是核與輻射安全監管30年堅持的基本理念。

　　自1984年國家核安全局成立以來，我國核與輻射安全監管經歷了“起步探索、整合提高、快速發展”3個階段，建立了一套立足國情、接軌國際的監管體制和法規標準體系，培育了一支信念堅定、素質過硬、執法嚴格的監管隊伍，探索形成了具有中國特色的“十個堅持”的實踐經驗。“堅持文化引領、堅持依法行政、堅持依靠機制、堅持接軌國際、堅持問題導向、堅持從嚴管理、堅持持續創新、堅持夯實基礎、堅持團結協作和堅持從我做起”的“十個堅持”是中國特色核與輻射安全監管的探索實踐和經驗總結。

　　我國是世界核能與核技術利用事業發展大國，核電在建機組最多、發展最快。核電發展和“走出去”戰略、核安全觀與核安全政策使我國核與輻射安全監管邁入由大國向強國轉型發展的關鍵時期，機遇和挑戰并存。一是黨中央、國務院更加重視核安全；二是“四個全面”戰略布局為落實依法治國的新要求，實現核與輻射安全監管體系和能力現代化目標指明了方向；三是深化改革、科技創新為全面提高核與輻射安全監管技術和能力提供了動力；四是各級政府和社會公眾更加關注核與輻射安全。在看到機遇的同時，我們也要清醒地認識到核與輻射安全監管同時面臨著“發展快、任務重、要求高、風險大、能力缺、社會接受度低”等6方面前所未有的嚴峻挑戰。

　　面對新機遇、新挑戰，核與輻射安全監管的總體思路是瞄準“核與輻射安全監管體系和監管能力現代化”目標，科學統籌“十三五”規劃，全面夯實核安全監管大廈“四塊基石、八項支撐”，著重法治和能力建設，確保核與輻射安全。

　　要全面總結評估“十二五”規劃的實施情況，科學制定“十三五”規劃，使“十三五”規劃符合中央要求，符合國家發展戰略，符合行業發展需求，符合核與輻射安全監管實際，銜接環境保護規劃，接軌國際合作，目標明確，責任落實。

　　要全面夯實核安全大廈的“四塊基石、八項支撐”。四塊基石包括：一是法規制度，加快《核安全法》立法進程，完善法規標準體系；二是機構隊伍，加強機關、監督站和技術支持單位“三位一體”的機構隊伍建設和各級地方政府輻射環境監管隊伍建設，強化基層監管一線人員的培訓，全面提升全國監管隊伍整體水平；三是技術能力，盡快建成核與輻射安全監管技術研發基地，為科技創新和能力提升提供平臺、夯實基礎；四是精神文化，大力弘揚“核安全精神”，強化監管隊伍忠誠、干凈、擔當意識，加強行業和全社會核安全文化培育，提升全社會對核能、核安全的理解和認知水平。

　　八項支撐包括：一是審評許可，規范優化18項行政許可，依法從嚴審評許可，固化審評許可機制，提高審評許可效率；二是監督執法，提高依法監督執法能力，依法開展日常、專項和綜合監督檢查，涉及中央事權的核設施等監管對象，由國家核安全局統一從嚴開展監督、檢查和執法，涉及到地方事權的核技術利用、電磁、伴生礦、放射性物品運輸等監管對象，尤其是在簡政放權的大背景下，地方環保部門應加大關注、落實責任、強化分級管理，加大監督檢查和執法力度；三是輻射監測，全面加強輻射監測網絡和能力建設，完善常規、應急和監督性監測體系，及時發布監測數據；四是事故應急，完善應急預案，培養應急意識，加快國家核應急救援隊和地方應急能力建設，加強應急培訓，開展應急演練，完善應急救援機制，全面提升核與輻射應急水平；五是經驗反饋，健全經驗反饋管理體系，搭建信息反饋平臺，健全國家核安全局經驗反饋體制機制；六是技術研發，制定政策研究、技術研發的規劃計劃，培育科研隊伍，保障科研投入，推動技術創新，加快成果轉化；七是公眾溝通，加強頂層設計，構建“中央督導、地方政府主導、企業作為、公眾參與”的公眾溝通機制，發布公共宣傳方案，推進核與輻射安全公眾溝通機制化、規范化、常態化；八是國際合作，瞄準國際前沿，跟蹤國際形勢，借鑒先進經驗，提升國際化監管水平，保障在建和運行核設施安全，支撐核電走出去。

　　核與輻射安全監管與環境保護同呼吸、共命運，使命相同、目標一致。“十個堅持”是30年核與輻射安全監管的實踐探索，“四塊基石、八項支撐”是“十三五”以及中長期核與輻射安全監管的總體思路，“安全第一、質量第一”是一貫堅持的根本方針，“嚴慎細實”是始終倡導的工作作風。我們必須在“四個全面”和“五位一體”總體布局中，準確定位核安全，把輻射安全與生態文明建設和環境保護深度融合，堅持中國特色社會主義理論體系“實事求是”的理論精髓，貫徹習總書記提出的“理性、協調、并進”的核安全觀，落實“三嚴三實”的作風要求，遵照陳吉寧部長最新強調的處理好“傳承與創新、依法行政與體制改革、總量與質量、中央與地方”四個關系和環境管理“系統化、科學化、法治化、市場化、信息化”的“五化”要求，用“融合發展”的思路整合資源、匯聚力量、破解難題，努力構建核安全監管大廈，推進核與輻射安全監管體系和監管能力現代化建設。

　　損害擔責 終身追責

　　環境保護部政策法規司司長 李慶瑞

　　新環保法第五條規定，環境保護堅持保護優先……損害擔責的原則。近日，中央印發了包括終身追責在內的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。

　　《辦法》明晰了責任主體，依據黨委、政府及其相關部門在決策、執行、監管中的責任，確定了不同的追責情形：地方黨委和政府主要領導成員確定了8種追責情形，地方黨委和政府有關領導成員確定了5種追責情形，政府有關工作部門領導成員確定了7種追責情形，利用職務影響的黨政領導干部確定了5種追責情形。責任主體與具體追責情形一一對應，防止責任轉嫁、滑落，確保權責一致、責罰相當。

　　《辦法》提出“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線”要求，明確“任期內生態環境狀況明顯惡化的”，追究黨委政府主要領導責任。突出矛盾的主要方面，緊扣對生態環境負面影響大、社會反映強烈的黨政領導干部履職行為設定追責情形，不搞面面俱到。

　　《辦法》將“行為追責”與“后果追責”相結合。生態環境損害往往還會造成嚴重的生態和經濟、社會危害，重視預防、關口前移，不局限于對發生了的生態環境損害事件進行追責，還包括對環境污染和生態破壞的“后果追責”，也包括對違背中央有關生態環境政策和法律法規的“行為追責”，重在防患于未然。

　　《辦法》亮點鮮明。在強調黨政同責方面，將地方黨委領導作為追責對象，黨委政府對生態文明和環境保護共同擔責，堅持落實兩個主體權責一致的原則。

　　在體現一崗雙責方面，《辦法》提出既要對所在崗位應當承擔的具體業務工作負責，又要對所在崗位應當承擔的生態環境損害負責，對業務工作和生態環境建設負雙重責任；要求把生態環境建設工作與業務工作同研究、同規劃、同布置、同檢查、同考核、同問責，真正做到“兩手抓、兩手硬”。

　　在明確聯動責任方面，《辦法》強化了黨政領導考核評價、干部選拔任用晉升等制度的聯動性。生態環境保護部門、紀檢監察機關、組織人事部門之間關聯：負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織（人事）部門應加強溝通協作，形成工作合力；司法機關在生態環境和資源損害等案件處理過程中發現有本辦法規定的追責情形，應當向有關紀檢監察機關或者組織（人事）部門提出處理建議。

　　在主體追責方面，《辦法》規定了啟動和實施主體的追責條款。生態環境保護部門、紀律監察機關、組織人事部門發現本《辦法》規定的追責情形，應當調查而沒有調查、應當移送而沒有移送、應當追責而沒有追責的，將追究有關責任人員的責任。

　　在堅持終身追責方面，《辦法》堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究原則。這意味著違背科學發展要求、造成生態環境嚴重破壞和損害的，不論責任人是否已調離、提拔或者退休，都須嚴格追責；對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的，必須追究責任，而且終身追究。

　　下一步工作重點：一是廣泛宣傳。按照中央對《辦法》的要求，各地區各部門要進行有重點、有針對性的宣傳報道，最大程度凝聚改革共識，讓各級領導干部知曉生態環境領域什么該干什么不該干；讓廣大群眾了解、監督干部執行。

　　二是細化舉措。各省、自治區、直轄市黨委和政府可制定實施細則，國務院負有生態環境和資源保護監管職責的部門應當制定落實的制度和措施。

　　三是聯動追責。切實推動生態環境損害責任追究與黨政領導干部任免、問責等相關制度的聯動，發揮司法機關和民間團體的作用。對司法機關在生態環境損害案件處理過程中發現、群眾反映特別集中和突出的《辦法》規定追責情形，也應該納入追責對象和范圍。

　　四是強化問責。選擇目前生態環境和資源保護中一些突出問題、大案要案，開展不同層次、不同對象、不同類型的生態環境損害責任追究。作為環保部門，必須按照職責，在依法調查進行處理的同時，對黨政領導干部應負責任和處理提出建議，按照干部管理權限將有關資料及時移送紀檢監察機關或者組織（人事）部門，并在追責中繼續配合做好監測、鑒定舉證等相關工作。

　　五是加強督查。積極配合組織部門及有關機關和部門，檢查《辦法》落實情況，及時解決執行中出現的問題，確保《辦法》落到實處。

　　改善環境治理體系的突破點

　　環境保護部環境與經濟政策研究中心主任 夏光

　　“十三五”環境保護必須要同時回答兩個重大命題：一是如何滿足人民群眾不斷提高的對良好環境質量的需求？二是如何以有限的環境承載力支撐更大規模和更高水平的經濟發展？

　　目前來看，我們當前對環境保護工作的認識，主要集中在回答第一個命題（改善環境）上，而對第二個命題（支持經濟）未予重視。

　　環境保護始終與經濟發展緊密聯系在一起，二者是互為前提的。環境是發展的物質基礎，發展也是必須實現的硬目標，環境保護從來不能通過放棄經濟發展來實現。從中央到地方，都要對環境質量負責，也都有發展經濟的底線，只有能夠支持和保障經濟發展的環保要求才能得到各級黨委、政府的真誠支持。

　　目前，環保工作處在“兩頭受擠”的境地：人民群眾渴望碧水藍天，各地又必須保持經濟發展，這也是來自人民群眾的要求。環境（包括環境容量和生態承載力）作為一種資源，既要滿足人民群眾生活需要（稱為生存性功能），又要承載經濟發展活動（稱為生產性功能）。在過去經濟發展程度不高的時候，這兩種功能各有空間，相安無事，但在“環境承載能力已經達到或接近上限”的新常態下，這兩種功能發生了內在沖突，其外在表現形式就是日益突出的環境問題和環境事件。

　　“十三五”時期，來自社會的生存性環境需求和來自經濟的生產性環境需求都將明顯上升，因此環保工作需要比過去更加有力，也更加智慧，需要進行更多的改革和創新。

　　“十三五”期間，改進環境治理體系的任務非常多，我們擇其要者，列出幾項重點任務：

　　第一，察情，即掌握信息，這是環保決策和管理的基礎。第二是立威，即嚴格執法監管，樹立強勢環保形象。第三是健序，即加快改革，建立和完善環境保護制度體系。第四是樹人，即進行環境社會建設，開創生態文明新時代。

　　“十三五”期間，改善環境治理體系需要3個突破點：第一，強化環境保護的中央事權。建議建立獨立和完整的國家環境信息系統；重構國家環境保護激勵體系，包括正向激勵和反向制約，優先提任生態文明建設政績突出的地方官員，拿下幾個環保政績不佳的“一把手”，樹立中央權威；建立新型的中央與地方環境治理關系，中央加強對地方政府的監督和節制，通過控制地方利益鏈而引導地方環保積極性；實行簡政，減少環保政策數量；增強環保政策的系統性和科學性。

　　第二，將環境保護工作的重心下移到縣鄉層面。“郡縣治，天下安”。應該重新認識縣鄉環境治理在我國環境保護全局中的地位，把環境保護工作的重點向縣域和鄉鎮傾斜。下移環保工作重心，加強縣鄉環境治理，應該做哪些工作呢？

　　一是研究制定縣鄉環境保護的特殊政策，重在幫助縣鄉加快推進經濟結構調整和綠色產業發展，特別是進行工業重組和建立產業園區，緩解當地發展經濟與保護環境之間的矛盾。

　　二是加強對縣鄉各種企業的環境風險排查，在一時無法關停超標排放企業的情況下，優先做好防范污染事故發生的措施，避免出現重大污染事件。不出事是底線。

　　三是對縣鄉環境保護采取利益激勵機制，將縣鄉環境守法情況與省市財政轉移支付掛鉤。

　　四是加強對縣鄉企業達標治理的監督管理，制定分區域的縣鄉企業達標目標，對到時不達標的企業堅決關停一批，并幫助企業進行轉產或退出。

　　五是加強縣鄉環境治理能力建設，對縣鄉環保機構進行人員清理，加強人員培訓和設施配備。

　　第三，實行社會制衡型環境治理模式。建議打造“全民環保”。全民環保就是走群眾路線，打人民戰爭。一是對社會公眾賦予更多環境權利和相關責任，包括知情權、監督權、索賠權、議政權等。將環境保護理念貫穿于國民教育體系。有序發展社會組織，加強社會組織與政府的協商和合作。

　　二是建立面向消費終端的環境責任體系。著眼產品供給、市場流通、消費行為全過程，健全綠色市場服務網絡，推動綠色、節能、低碳產品的標準體系建設，培育綠色低碳的服務模式和消費方式。

　　三是以司法公正體現環境公平正義。鼓勵公眾依法維護環境權益，通過投訴、訴訟等途徑，與噪聲、水污染和惡臭等侵權行為進行堅決斗爭。積極辦理環境公益訴訟等新型司法案件，增強環境司法信息公開和司法審判公開。

　　第四，改革機構的建議。建議在環境保護部內設立政策協調機構，提高環境政策制定的統一性和有效性。加強決策支持體系建設，建立重大環境政策的費用效益評估機制。設立“環境與經濟工作辦公室”，開展經濟政策環境影響評價，參與經濟發展綜合決策，協調有關部門制定綠色金融、綠色證券、環境稅收等經濟政策，開展與環境資產經營相關的政策制定和體制改革工作。設立“社會管理司”，建立環保機構面向社會大眾的“窗口”，擔負環境信息公開、公眾參與、宣傳，以及企業環境責任等管理職能，建立政府與企業、公眾和社會組織對話、協商的工作機制。