翻滾的麥浪邊金黃的玉米向陽而笑，不遠處的魚塘邊柳樹枝隨風飄動，溫室大棚內瓜果蔬菜長勢旺盛……如果非親眼所見，誰會想到這幅田園景象不在農家田埂上，而在內蒙古自治區鄂爾多斯市伊金霍洛旗武家塔露天煤礦復墾區。
環境污染、生態破壞等負面影響與煤炭資源開采相伴而生，如何協調生態損害與保護關系就成了礦產資源開發生態補償機制需解決的核心問題。作為國家重要的能源化工基地，近年來，礦產資源富集的鄂爾多斯市加強礦產資源管理，強化礦區環境綜合整治，探索實踐礦產資源開發生態補償機制，在黑色煤海上開拓出一片綠洲。
生態補償重要性不容忽視
礦區的開發對生態資源存在損耗，因此需要對生態本身及其服務價值進行補償
武家塔露天煤礦復墾區內玉米、茄子、西瓜等作物種植齊全，將單一綠化轉變為種植多樣化經濟作物，武家塔在復墾工作上做出了創新。今年還建設了800平方米的蔬菜大棚種植反季蔬菜，企業將采坑水經過水窖沉淀，加壓凈化后流入4萬立方米人工蓄水池用來養魚、灌溉。武家塔露天煤礦副礦長梅永彪說:“我們種植作物的灌溉用水全部來自凈化的采坑水。”在灣圖溝礦區，博園化工有限責任公司有針對性地進行水土流失防治，同時還在礦區周圍租用1000畝沙地進行綠化，將礦區內水土保持工程向四周輻射。
上世紀末的鄂爾多斯市還戴著“黑三角”的帽子。一批依靠簡單開采和轉化的“粗、散、小”型煤炭開采企業給鄂爾多斯造成了嚴重資源浪費和污染，卻沒有擔負起與資源開發相應的環境保護責任，個別地區被當地人形容為“濃煙滾滾遮天蔽日”。
自2005年以來，鄂爾多斯市打響了煤炭資源整合、加強生態治理攻堅戰，在礦產資源開發同時注重環境保護，突破性解決了影響環境的高耗能、高污染問題。據鄂爾多斯市國土資源局統計，全市已累計硬化礦區工業廣場250萬平方米，復墾綠化面積達278平方公里。
在武家塔露天煤礦露天礦區，開采過程中剝離出來的沙子、巖石、土壤被分層有序堆放。伊金霍洛旗環保局副局長魏志強介紹說，按照要求，伊金霍洛旗22家露天礦都采取這樣的做法。魏志強說:“這樣做是預備在復墾時將原土層還原，以盡量恢復原來的地質構造，然后再進行綠化。”
礦區復墾工作是礦區生態補償機制的核心內容。作為調整損害與保護生態環境的主體間利益關系的一種制度安排，生態補償機制的重要性不容忽視。國家社科項目“重點生態功能區生態補償立法研究”主持人、西南政法大學應用法學院講師任世丹指出:“礦區開發對生態資源存在損耗，因此需要對生態本身及其服務價值進行補償。對自然資源的占有在生產過程中沒有被計入開發企業的生產成本，生態損耗負利益由生態環境和人民被動承擔了，受益者沒有承擔相應責任，這樣的不平衡狀態需要通過生態補償實現改變。”
多元化治理投資機制未形成
目前礦區地質環境治理經費主要來自國土資源部門兩權價款專項費用，其他社會投資很少
確定補償者是進行補償的關鍵。任世丹指出:“誰破壞、誰治理是環境法的基本原則。”
盡管資源稅、礦產資源補償費、土地復墾費等一系列資源開發環境治理稅費已被普遍接受，但某些礦區地質環境治理僅由財政負擔，經費來源單一的問題仍然存在于實際工作中。
鄂爾多斯國土資源相關部門負責人指出:“目前礦區地質環境治理經費主要來自國土資源部門兩權價款專項費用，其他社會投資很少。”多元化、多渠道的礦山地質環境治理投資機制尚未形成。針對這種情況，鄂爾多斯市根據《國務院土地復墾條例》，從2008年開始征收土地復墾保證金，成為地方在生態補償實踐中補充資金的“土辦法”。
相關專家指出，我國生態補償的方式應多樣化，財政直接給付資金只是補償方式中的一種，未來我國的生態補償方式應更加多元化。引入市場化生態補償模式是彌補資金缺口的重要思路。
武漢大學環境法研究所副所長、中國環境科學協會環境法分會副會長杜群教授認為，國際上的生態補償實踐大致可分為政府購買模式、市場模式和生態產品認證計劃3種類型，值得我國借鑒和參考。
作為生態補償機制亟待完善的內容，市場化生態補償模式的推廣本身具有一定的復雜性。任世丹認為:“市場化生態補償模式實踐的復雜性在于，生態資源價值難以確定。盡管學界提出了價值計算方法，但計算方法各不相同，標準外延尚不規范，無法轉化為法律規定從而缺乏穩固的執行依據。沒有納為環境標準制度，實踐操作就有困難。”
據了解，我國正在研究制定的《生態補償條例》，框架稿在生態補償方式上已取得很大突破，政府補償和市場補償雙管齊下的補償模式正在醞釀之中。
經濟手段促使環境成本內部化
保證金制度是促使企業主動履行礦山環境恢復治理義務、促進礦山生態環境恢復的重要機制
為加強對礦業權人的制約，確保礦山環境恢復治理，自20世紀90年代我國就開始實施保證金制度，目前已被普遍采用。以煤炭生產大市鄂爾多斯為例，根據“企業所有、政府監管、專款專用”原則，鄂爾多斯市已經對855家礦山生產企業全面征收礦山地質環境治理保證金。據鄂爾多斯國土資源局統計，全市范圍內繳納保證金的企業覆蓋率達100%。
環境保護部南京環境科學研究所副研究員燕守廣認為，礦產資源開發帶來的生態破壞屬于典型負外部效應，要實現生態補償就必須確保礦山企業的主體責任，利用一定經濟手段促使礦產資源開發造成的環境成本內部化。保證金制度是促使企業主動履行礦山環境恢復治理義務、促進礦山生態環境恢復的重要機制。
“我們對礦山企業征收保證金，然后頒發開采許可證，并在銀行設立專門戶頭存儲保證金。如果企業的礦山恢復治理工作沒有通過驗收，則啟動保證金進行治理。”鄂爾多斯國土資源局相關負責人介紹說:“但在實際操作中也有困難，如果企業不進行環境治理工作或驗收不合格，我們啟動保證金也難以負擔礦山環境恢復治理。”
燕守廣指出，我國大部分地區目前存在保證金存繳標準偏低的問題，無法滿足礦山環境保護與環境治理恢復的實際需求，影響了保證金的返還和使用，并且會降低企業對礦山自然生態環境治理的自覺性。
鄂爾多斯煤炭局相關負責人指出，在具體監管工作中，對于礦業權人是否按照礦山地質環境保護與治理恢復方案如期足額投入并實施治理等問題，目前還缺乏有效措施。他表示，由于礦山環境恢復工作受國土、環保、林業等多部門監管，要求也不盡相同，有時會出現監管標準不一的情形。比如復墾的植被標準不統一，致使采礦權人難以開展恢復治理工作等。因此，在礦山復墾綠化過程中明確恢復強度和標準成為進一步完善保證金制度的保證。同時，礦山治理恢復方案、驗收程序和驗收標準對保證金制度的實施效果也存在重要影響。