PPP試水縣域生態治理

　　郡縣治，則天下安。近年來，生態環境治理給地方政府帶來了很大的壓力，PPP模式作為一種新型的融資、管理方式，正在積極試水區域生態環境治理。

　　日前，中國首個生態功能區PPP聯盟在京發布PPP模式助力生態主體功能區縣域經濟發展聯合倡議書。《中國科學報》記者獲悉，北方中郡投資（北京）有限公司（以下簡稱“中郡運營”）分別與內蒙古呼倫貝爾市政府以及科爾沁右翼中旗、巴林左旗、扎賚諾爾區以及鄂溫克族自治旗政府簽署戰略協議，通過PPP模式，進行生態修復、全域旅游規劃以及產業園區開發等一系列合作。

　　據悉，上述簽約地區均屬于國家生態功能區。“基于生態功能區的PPP投資，就是著力化解產業發展與生態保護的突出矛盾，將綠水青山轉化為資產，培育生態友好型產業，最終帶動區域經濟發展。”中郡運營總經理錢瑞霞說。

　　一個新穎的小鎮

　　2011年，國務院印發《全國主體功能區規劃》。其中提到生態功能區承擔著水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要的生態職能，關系全國或較大范圍區域的生態安全。

　　當前，國家生態功能區普遍存在生態脆弱、產業發展基礎薄弱、財政狀況較差等情況，面臨經濟發展和生態保護的雙重任務。

　　科爾沁右翼中旗（以下簡稱科右中旗）位于內蒙古興安盟，地處大興安嶺和呼倫貝爾草原過渡帶，屬于生態功能區。記者了解到，科右中旗政府與中郡運營PPP合作項目之一便是科爾沁沙地治理，著重培養第六產業，其中包括馬草種植、馬的養殖和繁育等第一產業，馬草飼料加工、馬產品加工等第二產業，以及私人牧場、騎馬牧羊等第三產業。

　　“以科爾沁沙地治理為基礎，實現一、二、三產業融合發展，中郡運營將通過產業融合實現資源到資本的轉化，同時賦予科爾沁沙地自我良性循環發展的能力。”錢瑞霞告訴《中國科學報》記者。

　　科右中旗蒙古族人口比例全國最高，長期以來，當地人養成了養馬、賽馬的風俗。然而，當地馬產業市場發育程度很低。基于此，雙方計劃將科右中旗巴彥呼舒鎮打造成中國首個“馬體育小鎮”，圍繞馬的形象及馬文化改造小鎮的整個視覺、產品和產業的設計。

　　此外，錢瑞霞介紹，中郡運營將規劃建設游客集散系統、旅游廁所、自駕車營地、旅游標識系統、智慧旅游與旅游大數據系統，全面提升科右中旗旅游基礎設施建設與公共服務水平，打造全域旅游核心體驗區。

　　據悉，上述生態功能區PPP聯盟已經吸納了海通恒信、景域集團、蒙草生態等一批致力于生態功能區投資的企業，旨在用PPP模式推動生態主體功能區縣域經濟發展。

　　在呼倫貝爾市，以區域綠化項目為例，呼倫貝爾市將以林業集團作為政府出資平臺，將政府支付義務列入財政中長期預算，列入本級人大決議。

　　其中，項目涉及到的旗市區政府財政還款義務，由呼倫貝爾市財政與各旗市區財政內部統籌協調。而由中郡運營牽頭發起的生態功能區PPP聯盟，將共同參與投資。

　　地方財政有壓力

　　當前我國縣域經濟在步入發展快車道的同時,縣域生態環境也面臨嚴峻的挑戰，資源消耗、環境污染加劇、生態破壞嚴重等問題越來越突出。而快速的城鎮化加劇了縣域生態治理的供需矛盾，生態治理成為縣域治理的難題之一。

　　事實上，生態環境作為公共物品，有其明顯的外部性，因此政府在其治理中起主導作用，而在縣域生態環境治理多渠道的融資體系還未形成的情況下，縣域生態環保資金主要來源于上級財政撥款和本級財政支持。

　　有研究表明，當生態環境污染治理的投資占GDP的比例達到2%至3%時，環境質量才能有所改善。而在過去10年里，我國這個比例始終低于2%。就地方財政而言，數據顯示，截至2014年底，省、市、縣、鄉四級地方政府負債余額高達15.49 萬億元，占當年GDP總比重的33%。

　　不難看出，縣級政府財政能力有限，再加上環保意識不強的原因，縣級生態環保資金相對匱乏，特別是在一些經濟欠發達地區，政府環保部門在機構、人員、設備和經費等方面都存在著較大的困難。

　　目前，關于PPP 模式及其應用于生態治理領域的研究大多將其視為一種新型的融資模式，不僅有利于各級政府減輕財政壓力，化解政府的債務危機，同時，也為釋放民間資本提供了多樣化的投資渠道。

　　在錢瑞霞看來，為生態功能區設計PPP項目，第一件事是給這個地區找到獨一無二的資源稟賦，把資源轉化為資產，并培育為一個產業。

　　例如，在東北地區的一個縣級政府的PPP項目中，政府用900萬元注冊資本金，撬動了30億元產業投資，其中30%項目資本金由社會資本自籌，其余70%由銀團貸款解決。

　　“由社會資本主導項目，優勢在于能夠平衡各方利益，對結果長期負責，自覺控制融資成本，監督建設質量，運營績效導向。”錢瑞霞告訴記者。

　　須建立伙伴關系

　　PPP 模式即政府與社會資本合作，是近年來發展起來的一種新型的融資模式和管理模式，廣泛應用于各公共產品和公共服務供給領域。“PPP模式重在建立伙伴關系，項目實行風險共擔，利益共享。”財政部財政科學研究院研究員王澤彩在接受《中國科學報》記者采訪時表示。

　　然而，縣域生態環境治理領域應用PPP 模式面臨法律保障缺失、契約精神缺乏、專業人才缺失等三重挑戰，在專家看來，需要盡快加以解決，為其提供良好的應用環境。

　　王澤彩認為，PPP項目不僅限于融資問題，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，還利用了民營部門的生產與管理技術。“PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險而將整體風險最小化。”

　　事實證明，追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解風險。王澤彩表示，PPP所帶來的“1+1大于2”的機制效應，需要從管理模式創新的層面上理解和總結。

　　記者在采訪中了解到，讓社會資本最為憂慮的是，地方政府部門在以往的PPP項目操作中缺乏契約精神和合同履約守信意識。

　　“建立適當的政府、社會資本之間風險分擔和投資回報機制的關鍵，在于政府與社會資本方真正建立穩定有效的合作伙伴關系。”王澤彩表示，就生態領域而言，PPP項目的生命周期較長，且受自然環境影響較大，有著較大的項目風險，社會資本方相對處于弱勢地位，政府就要充分發揮伙伴關系的精神，適當加大對農業PPP項目的財政補貼。

　　財政部發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

　　在王澤彩看來，應該建立一體化財政承受能力監控平臺，進一步完善綜合信息平臺。“根據當地政府所在地域經濟發展水平、產業機構、發展潛力、接受轉移支付的歷史數據等多種變量構建統一的財政支出預測模型，所有地方利用統一模型進行預測，以保證財政支出潛力預測的統一性、穩定性和相對可觀性。”王澤彩說。