以色列水環境保護研究及經驗借鑒

　　依據國際上對缺水國家的定義標準，如果人均年淡水供應量在1700m3以下，就被定義為水資源緊迫，人均年淡水供應量在1000m3以下，則被定義為水資源極度缺乏。據統計，目前世界上最缺水的國家有20個，主要包括：馬耳他、卡塔爾、科威特、新加坡、以色列、突尼斯、阿聯酋、埃及、肯尼亞和摩洛哥等國家。本文選取以色列作為主要研究對象，梳理了其在污水治理及循環利用方面的經驗，以期為更好地改善我國水環境質量提供借鑒。

一、以色列水環境狀況

　　1.以色列水資源概況

　　以色列地處亞洲西部，人口813萬，2014年以色列國內生產總值約為2734億美元，人均GDP為3. 7萬美元，是我國同期人均GDP的5倍多。以色列國土面積為2. 5萬平方公里，其中一半以上為內蓋夫沙漠。以色列降水分布十分不均，北部和中部降雨量相對較大，北部年降水量920mm，南部內蓋夫地區降雨量則十分稀少，僅為30mm。以色列地表淡水資源集中在北部地區，尤其是包括加利利湖在內的約旦湖水系，為以色列提供了約三分之一的用水量。

　　2.以色列地表水環境質量狀況

　　以色列主要流域包括加利利湖流域和約旦河谷。加利利湖總體水質較好，流域內以農業區和畜牧業區為主，加利利湖的水質受其影響較大，氮、磷等營養物質隨流域內地表徑流匯入，由于冬季洪水的流入，氮和磷的濃度春季較秋季高。約旦河是以色列最主要的河流，匯集了來自赫爾蒙山的溪流，流經胡拉谷地進入加利利湖，再流經約旦河谷最后流入死海。由于其一些支流的河水被用做灌溉或發展漁業，全流域總流量由過去每年1215億m3減少至每年315億m3，導致該流域的水質較差。

二、以色列水環境管理

　　1.水環境保護法律體系

　　由于淡水資源極度匱乏，以色列對水資源的監管較為嚴格，出臺了多部專門法律法規。以色列關于水環境保護及污水處理的主要法律有《水法》和《地方政府污水管理法》。此外，還包括《公共衛生條例》、《河流和泉水管理機構法》和《規劃和建筑法》。

　　1959年頒布的《水法》是水資源管理的基本法，規定了全國水資源控制和保護的框架。《水法》規定，水資源均歸國家所有，人人擁有用水權利，但不能使水資源鹽化或者耗盡。土地所有者不具備流經其土地上的地表水、地下水的所有權。只有獲得取水許可，才可以從個人土地上進行取水，未經授權，任何人不得非法取水。

　　1991年，《水法》修訂案中又增加了水污染防治內容。規定“人人都應極力避免導致或可能導致水污染的任何行為，包括直接或間接的，短期的或長期的；若公民在其所有的地區內布置有生產水、供應水、運輸水、儲存水或向地下回灌水的設施，則其有責任采取一切必要措施來防止這類設施或其操作過程造成水污染”。

　　1962年出臺的《地方政府污水管理法》規定了地方政府在規劃、建造和管理污水處理系統中的權利和義務，強調了地方政府維護污水處理系統良好運行的義務。

　　1965年頒布的《河流和泉水管理機構法》授權環保部門，與地方和內政部門協商后可以建立一個協調機構負責特定河流或水源地的管理。

　　1981年《公共衛生條例》規定了廢水處理的有關內容，并對適用于灌溉廢水的農作物列出了具體清單。

　　2.以色列污水排放標準

　　1992年，以色列衛生部制定了一項污水衛生附加標準(BOD5<20mg/L，且TSS<30mg/L)。該標準有助于降低使用污水帶來的環境與健康影響。然而，以色列的污水處理廠不斷地排放含各類污染物和大量鹽類的污水，持續造成各類環境與健康問題。因此，實施更嚴格的污水處理標準和相關法規勢在必行。以色列政府于2000年決定，要求環境保護部建立部際委員會，專門研究提高污水處理的標準問題。該部際委員會于2001年公布了用于不受限制灌溉和河流排放的污水處理標準，并于2003年進行了經濟可行性測試和成本效益分析，這也為新標準的科學制定奠定了基礎。2005年，以色列內閣批準了部際委員會的標準。該標準于2010年取代了1992年污水處理排放標準。新標準規定36個指標項，針對灌溉和入河排放設置了相應的指標限值，其適用范圍包括：(1)一般用于無限制的農業灌溉用水和國內特定地區的灌溉用水；(2)被用作受限制農業區灌溉用的小型污水處理廠出水；(3)大型污水處理廠和小型污水處理廠排放于河流的出水。

　　對比中以兩國污水排放標準發現，不管是經處理后排入水體還是用于農業灌溉，以色列的標準均嚴于國內相應標準。

　　以色列無限制農業灌溉和入河排放污水水質標準

　　3.以色列供水與污水處理管理體系

　　根據以色列2001年頒布的《供水和污處理水公司法》的規定，為提高用水效率并真實反映水價，以色列進行了改革，把隸屬于政府職能的供水和污水處理職責分離，組建市政供水和污水處理公司。公司為政府所有，以企業化方式進行運營(企業有限公司)，其職能是管理供水和污水處理系統，并通過公司收益來維護供水和污水處理系統，由國家水務局對其統一監管。

　　截止到2015年，在149個地方當局中，共建立了55個市政供水與污水處理公司，還有36個地方當局沒有相應的公司。以色列國家水務公司控制著以色列飲用水供應量的70%，其余30%由農場主和市政建立的公司提供。同時，國家水務公司還承擔了全國40%以上的污水處理和60%的污水回收任務。

　　4.以色列污水處理與回用

　　以色列作為一個嚴重缺水的國家，污水處理與回用是其國家目標之一。為此，早在60年代以色列就開始建起國家水系統，90%的污水匯入了國家水系統。此外，以色列不斷完善其相關處理系統，以最終實現污水的百分之百回用。截止到2011年，以色列有96%的人口都接入了污水處理系統。2005年之后污水三級處理率顯著增多，到2011年污水三級處理已經占49. 4%。目前，在以色列，污水一般都經過三級處理才會進一步地回用或外排。二級處理是以活性污泥法為主，而三級處理則包括砂濾、土壤含水層處理、人工濕地等。

三、以色列水資源與水環境管理對我國的啟示

　　總體上看，我國也是個水資源貧乏的國家，而且水資源時空分布嚴重不均，部分地區水污染嚴重，特別是我國西北地區。以色列的水資源管理經驗可以為我國實施《水污染防治行動計劃》提供很好的借鑒，主要體現在以下幾個方面:

　　1.加強部門協調，公眾參與，綜合利用多種手段管理水資源

　　在以色列水利署采用圓桌對話決策機制對重大問題進行決策，來自環保、農業、內政、財政和基礎設施等部門的代表和2名公眾代表就相關問題進行綜合決策。同時以色列還廣泛采用經濟手段，包括建立價格體系、用水和污水處理收費體系、財政支持體系、水權交易體系等實現對水資源的有效管理。在我國，面對復雜的水污染防治形勢，單憑環保部門一家難以解決所有問題，應建立部際聯席會議制度就重大問題應加強與政府其他部門的協調。

　　2.加強對污水排放標準制定過程的成本效益分析，提高標準的科學性和和操作性

　　污水排放標準是污水管理的關鍵管理手段，以色列在制定污水排放標準時不僅考慮了接納水體的環境質量，而且對排放標準及達標途徑進行了成本效益分析，這就使得所制定的排放標準具有較好的科學性和可執行性。我國現行污水處理廠排放標準為2002年所制定，其中的一級B標準與以色列現行污水排放標準接近。目前我國正在修訂污水處理廠排放標準，建議在修訂的過程中針對不同受納水體，結合水環境質量，注重對標準的成本效益和達標途徑的經濟可行性分析，進而提高污水排放標準的科學性和可操作性。

　　3.提高污水處理費收費標準，完善水價體系，建立排污標準與水價聯動機制

　　提高污水處理費一方面可以用以維持污水處理廠的運行和盈利，進而促進社會資本向污水處理領域流動，有利于實現污水處理廠的資金來源多樣化，減輕政府負擔；另一方面，當征收標準提升到一定水平后可以促進污水排放主體減排，對工業企業和居民的節約用水和循環用水起到刺激作用，進而提高用水效率。借鑒以色列水價體系，以全成本定價為原則完善水價體系，即水價應包括開發、利用水資源和處理排放廢污水產生的全部成本，包括生產成本、機會成本和外部成本。同時加強與發改委、水利部等部門聯動，形成排放標準與水價聯動機制，在修訂污水排放標準時，也應基于排放標準和技術工藝確定建設、運行成本，動態調整水價標準。

　　4.抓好環保相關技術研發與應用

　　以色列通過各種技術革新，運用市場化手段，形成了科技支撐環境保護的良好商業運營模式和生態系統，有效緩解了對河流和其他水體的使用壓力。建議我國依托“水專項”等重大科研專項，從關鍵問題出發，加大國際科研合作力度，加大對科研成果創新和推進應用方面的支持，加大對“水十條”重點任務落實的科技支撐力度。