依法與科學是開展超低排放應遵循的首要原則

　　自去年以來，很多火電企業開始超低排放改造或建設，本報一直持續關注這個動向，不光關注各地動態，也派出記者調查，關注這件事背后的各種邏輯、動機、效率和效果。對于火電企業超低排放，有贊成的聲音，也有反對的聲音，兼聽則明，本期聲音版再發一篇報道，文章提出，依法與科學，是開展超低排放的首要問題。

　　當前，燃煤電廠超低排放改造或建設，正由浙江、廣東、江蘇、山東、山西、陜西、四川等省市向全國擴展。但超低排放不僅涉及大氣污染的治理系統，也對綜合污染治理系統（廢水、灰渣等）、污染監測系統、主設備（鍋爐、汽機等）系統、燃料系統等產生不同程度影響，還直接涉及到法規、環保體制、經濟政策、技術規范等一系列改革和調整。

　　因此，超低排放是一項龐大的系統工程，依法與科學是開展超低排放的首要問題。

　　兩條半法律在管排放

　　一是污染物排放標準，二是環境影響評價，半條是總量控制指標分配

　　當前，多數國家對燃煤電廠排污的法定要求是限定污染物排放濃度、排放速率（每小時排放量）、治理設施的脫除效率等。像美國曾運用排污權交易手段解決二氧化硫排放總量控制（酸雨問題），監管部門大多是環境保護部門，監管方法一般是根據明確的技術規則，由排污者申報、第三方認可、信息公開、政府監管。

　　根據我國依法治國要求，以及《立法法》、《行政許可法》、《環境保護法》等規定，實施超低排放，要由法律規定排放限值，企業自主決定治理辦法，政府監管排放達標程度，三者要相輔相成。

　　目前，燃煤電廠污染物排放控制通過“兩條半”法律實施，一是污染物排放標準，二是環境影響評價，半條是總量控制指標分配，而排污許可證可視為“兩條半”的綜合。

　　從排放標準來看，1991年，國家環保部門頒布了火電廠大氣污染物排放標準，一些地方政府甚至制訂了比國家更嚴的排放標準。

　　從環境影響評價來看，我國實際上已經開展了近30年，有完備的法定程序和要求。

　　雖然2003年修訂的《大氣污染防治法》中就提出總量控制的要求，，但未按法律規定的配套分配辦法。在實際操作中，則通過規劃，或政府與企業簽訂責任狀的方式進行，只能視為“半條”法律。

　　相對于發達國家，我國對企業排污的法律要求多而重疊，不同法律性質的環保要求，如同多條紅線管制，又由不同部門、不同級別、不同規則的裁判裁量一樣，電力企業常難以分清。

　　事實上，在燃煤電廠的污染控制要求中，排放標準和環境影響評價兩條完整的法律途徑，是完全能滿足國家對環保的要求。

　　一是所有新建項目必須通過環境影響報告書的審批環節，所有企業都必須執行污染物排放標準，因此所有減排要求（如總量控制和規劃目標的要求）都可通過這兩部法律落實。

　　二是從《環境保護法》、《大氣污染防治法》對排放標準的作用和制定要求來看，只要科學制定、嚴格執行排放標準，可實現對燃煤電廠污染物排放的有效控制。但繞過法律、過多行使行政手段管理燃煤電廠排污，則會形成環境管理的混亂。

　　超低排放能否改善環境質量？

　　科學治理是實施煤電超低排放的充分條件，應弄清對空氣質量改善的效果

　　企業實施超低排放，達到什么程度，要經過科學論證和實踐檢驗，科學治理是實施煤電超低排放的充分條件。

　　對于燃煤電廠這樣的高煙囪排放源來說，受空氣污染氣象特征、大氣化學及環境中污染物成份濃度的影響，某種污染物（如二氧化硫）排放量的變化與其在環境質量中濃度變化并不成線性關系。

　　加拿大某市灰霾成因研究發現，離市中心約40km范圍內有7座火電廠（其中4座燃煤電廠），排放的PM2.5、SO2、NOx占污染源總排放量的比例分別為18.5%、69.3%、43.8%。但模式預測結果表明，11個空氣質量監測點上的PM2.5濃度增量為1～1.5ug/m3，占總污染源造成的濃度份額為2%左右，而商業與居民排放卻占20%～70%，其他污染源占5%～60%。

　　實踐證明，PM2.5是復合型污染，且一次污染物轉換為二次污染物對灰霾的貢獻，要遠遠大于煙塵排放的直接影響。在燃煤電廠煙塵排放限值明顯低于二氧化硫、氮氧化物的情況下，應對3項污染物的總量進行考核，可將氣態污染物減排替代煙塵減排，實現既有利于環境空氣質量的改善、又能經濟地控制污染物排放的目的。

　　因此，必須從本質上弄清超低排放對空氣質量改善的效果。統計顯示，污染物排放濃度大幅降低，絕對減排量很多，但環境質量整體改善卻不大，就是很多措施是建立在不以環境質量改善為導向的緣故。

　　當然，對特定環境質量要求的地區域、在特定氣象情況下實施超低排放，對局部環境改善還是有效果的。

　　此外，也可在特殊情況下采取調整運行，甚至臨時停運的方式，而不是高投入的超低排放改造。美國對于煙氣脫硝曾采取季節性控制的方法，對我國當前的污染控制是個啟示。

　　要修訂火電排放考核間隔

　　一小時排放濃度判斷是否超標不科學

　　衡量火電廠排放濃度是否超標，任何一個小時濃度超標就算超標，要比24小時平均濃度超標要嚴格得多。

　　時間間隔過短，企業為防止短時超標違法風險，會加大設備裕量造成投資、運行成本過大、資源及能源消耗過多的情況，也會給監測、監管帶來困難。考核時間間隔應取決于3方面：

　　一是污染物對健康的影響。如《環境空氣質量標準》的臭氧（O3）污染有短期急性健康效應，故規定了1小時、8小時和24小時限值；顆粒物（包括PM10及PM2.5）對身體健康的影響要有一段時間的積累才能顯現，規定了24小時平均和年平均限值。

　　二是煤電大氣污染擴散特征對濃度分布的影響。電廠排放的污染物有一個擴散稀釋過程，尤其是遠距離高煙囪排放主要體現的是對環境中污染物日平均濃度、年平均濃度的影響。

　　三是受機組運行特性的影響。電廠受煤質、負荷特性、污染去除設備技術特性的影響，應當允許污染物排放物濃度的合理波動。

　　歐盟對燃煤電廠大氣污染物排放標準是按照月均值進行考核的，同時規定了小時均值不應超標準200%，日均值不超110%的要求。而美國的排放標準以30天的滾動平均值來考核，煤矸

　　石機組則是以12個月的滾動平均值進行考核。

　　因此，針對以灰霾為主要特征、較長時間累積影響健康的煤電大氣污染物排放的考核，用任何1小時排放濃度的時間間隔來判斷是否超標是不科學的。我國應加快對排放標準中考核時間間隔進行修訂，特別是在推進更嚴要求的超低排放試點中，更應加大考核時間間隔。

　　能普遍超低排放嗎？

　　成本支出太大，更高要求的超低排放不宜盲目推行

　　按《排放標準》編制說明測算結果，燃煤電廠煙塵達到現行排放標準年排放量為113萬噸（實際達標排放量遠低于此），如按一半電廠降到5mg/m3計算，則年排放量僅為66萬噸，這些減排量對全國環境質量的影響，雖需要通過環境質量評價模型加以估算，但與我國數以千萬噸計的顆粒物年排放量相比，占比則非常小。

　　當前，超低排放主要是通過增加濕式電除塵器來降低煙塵排放濃度，而煙氣處理的整體工藝基本無改變。其效果更多是通過增加能耗、電耗、物耗的方式來減少污染物的排放。

　　從成本核算看，如果全國一半燃煤電廠實施超低排放，按照平均投資水平，需再投入600億元以上，年運行成本需再增加300億元以上。全國每年近千億元的成本支出，如對環境質量改善不大，那么投資是沒意義的。

　　目前，對絕大部分電廠而言，實現特別排放限值要求已超過技術和經濟條件，在環境改善上無實際意義，在技術上難實現。而更低要求的超低排放，也只能作為特殊的新電廠和現役電廠的示范性改造項目。

　　需要什么樣的政策？

　　要用全生命周期評價超低排放的影響

　　當前，BAT（最佳可行技術：環境、技術、經濟相適應）是公認的有效控制燃煤電廠常規污染物的最佳方法。煤電排放限值也是依據BAT原則制訂的，而特別排放限值則是按照“環境優先”原則制訂的。

　　從理論上講，污染治理政策制定的基本原則應從對環境質量影響最大，而不是污染物排放量最大的污染源著手，當污染源對環境質量影響相差不大時，則應先從污染控制邊際成本更低的污染源治理。

　　當通過環境質量評價，確認某地區的達標排放燃煤電廠仍是環境影響的主因（此種情況極少），需進一步超低排放時，通過開展探索性試點，取得經驗后才能推行。

　　因此，應對超低排放所產生的各種影響用全生命周期評價方法，對生產運行（如對電廠可靠性的影響可能帶來的損失）、直接減少的污染和可能帶來的二次污染（如濕式電除塵的污水）變化、物耗的增減、二氧化碳增減、環境質量變化等進行全面評估，根據評估情況決定超低排放的要求。

　　此外，加大環保要求會增加企業負擔，降低經濟活力，但也會促進環保產業的發展增長，總收益的大小取決于污染控制的時機和力度的大小。而全社會效益只能是在合適的污染控制水平中實現。