劉平治:建設五個財政服務海南科學發展、綠色崛起

圖為海南省財政廳廳長、黨組書記劉平治

　　依托得天獨厚的熱帶資源和生態環境，當前海南省正加快科學發展、綠色崛起，全面推進國際旅游島建設。

　　面對經濟發展新常態，作為國民經濟綜合管理部門的財政部門如何全面深化財稅改革，全面提升財政管理水平，為“科學發展、綠色崛起”提供堅實穩固的財力支持和物質保障？近日，科技日報記者為此采訪了海南省財政廳廳長、黨組書記劉平治。

　　著力建設“五個財政”

　　改革發展再上新臺階

　　記者：財政是國家治理的基礎和重要支柱，承擔著穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要任務。首先能否請您介紹一下當前和今后一個時期海南省財政工作的主要工作思路？過去一年，海南的財政工作有哪些亮點？

　　劉平治：財政是黨和政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段。近年來，圍繞海南省第六次黨代會以來省委關于推動海南科學發展、綠色崛起、全面建設國際旅游島的決策部署，海南省著力轉方式、調結構、穩增長，努力打造海南經濟的升級版；著力深化改革，下大氣力簡政放權，推進治理體系和治理能力現代化；著力擴大開放，搶抓21世紀海上絲綢之路建設機遇，努力構建全方位開放格局；著力保障和改善民生，努力建設基本公共服務均等化的實踐范例；著力保護生態環境，努力推進生態省建設。作為國民經濟綜合管理部門，財政部門在貫徹落實海南省委省政府的重大決策部署，實現各項經濟社會發展目標中承擔著重要職責，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設各項工作都與財政工作息息相關。結合海南省當前的財政工作實際，并在多方論證、反復研究的基礎上，海南省財政廳黨組提出了當前和今后一個時期建設民生財政、綠色財政、績效財政、活力財政和規范財政“五個財政”的理財新思路、新理念，全面深化財稅改革，全面提升財政管理水平，全力服務海南“科學發展、綠色崛起”，全力支持推動國際旅游島建設，為海南經濟社會發展提供堅實穩固的財力支撐和物質保障。

　　2014年，面對經濟下行壓力加大、財政收支矛盾突出的嚴峻挑戰，海南省各級財稅部門沉著應對，主動作為，著力建設“五個財政”，著力推動轉方式調結構，著力保障和改善民生，著力支持“三農”和推進城鎮化建設，著力深化預算管理體制改革，提高財政管理的科學化水平，推動財政改革發展再上新臺階，圓滿完成了全年財政收支任務。

　　全省地方一般公共預算收入完成555.3億元，增長15.4%。其中，稅收收入完成480.5億元，占比達到86.5%，比上年提高0.9個百分點，收入質量持續向好。地方一般公共預算支出完成1094.4億元，增長8.2%。其中，民生支出完成791.7億元，增長10.2%，占公共財政支出的72.3%，比上年提高1.2個百分點，支出結構進一步優化。市縣財政方面，洋浦、陵水等5市縣財政收入實現20%以上的增長，其中洋浦增長44.1%、陵水增長25.6%。從收入規模看，海口和三亞分別突破100億元和70億元；陵水接近30億元，洋浦和澄邁邁上20億元大關；市縣收入規模在10億元—20億元之間達到6個，省與市縣財力更加均衡。

　　打造“民生財政”

　　提高民眾幸福指數

　　記者：改善和保障民生是我們工作的落腳點。財政部門如何圍繞保障和改善民生這個核心，建立面向民生的公共財政支持機制？

　　劉平治：“民生財政”是財政工作的出發點和落腳點。我們就是要注重構建不斷改善民生的長效機制，確保財政資金向農村、向社會事業發展薄弱環節、向困難地區和困難群眾傾斜，加快構建覆蓋城鄉、公平合理、普惠標準不斷提高的基本公共服務體系，重點支持公共安居、公共就業、公共教育、公共社保、公共醫療和公共文化。海南島并不大，海南財政收入也并不高，但是這些年來海南省在多個民生領域都走在了全國前列，解決了許多財政大省都一時也難以實現全省覆蓋的教育、社會保障等問題。在海南省委、省政府的堅強領導下，海南省各級財政部門圍繞國際旅游島建設發展大局，堅決踐行“小財政大民生”理念，持續調整優化財政支出結構，大力保障和改善民生，促使改革發展成果更多惠及百姓，為海南爭創城鄉統籌基本公共服務均等化的實踐范例，扛起財政的責任擔當。

　　增加民生支出。要讓人民過上好日子，政府就必須過緊日子。算準民生賬，打好民生牌，是近年來海南省財政的一項核心工作。海南省各級財政部門堅決貫徹落實有關規定，大力壓縮行政開支，增加民生支出資金。同時加強“三公”經費管理，出臺了一系列規章制度，確保“三公”經費總量只減不增，堅決遏制違規公款報銷等問題。2014年，全省民生支出完成791.7億元，繼續支持教育、就業服務和農民增收、醫療衛生、養老保障和社會福利、保障性住房、公共文化體育等六大民生工程，大力推進基本公共服務均等化。

　　保障基本民生。按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的思路做好民生工作，轉變以往大包大攬式的民生保障思路。不僅關注結果，更要關注發展機會的創造，通過實施適當的再分配政策，爭取使每個人都能根據自身條件獲得發展機會，從而使民生保障效率更高、更可持續，人民幸福感更強。有鑒于此，我省近年在教育領域投入巨大，在全國率先開展教育移民工程，成為海南省積極推進基本公共服務均等化的一大亮點。針對享受城鄉居民最低生活保障家庭和自身殘疾的海南省應屆高校畢業生，省財政還給予1500元的一次性求職補貼。健全養老保險體系是社會穩定的基石，海南省已連續多年提高企業退休人員基本養老金水平，提高新型農村社會養老保險基礎養老金水平。還在全國率先出臺被征地農民參加養老保險辦法，保障被征地農民生活。對特殊群體幫扶力度也在逐年加大，充分利用各種資金幫扶弱勢群體。

　　推進公共服務均等化。在解決好“基本保障型”民生的同時，要更加注重支持“造血式”民生，從老百姓最需要的基礎設施等入手，推進城鄉基本公共服務均等化，加大特色產業扶持力度，促進增收發展類民生工程建設，增強保障對象自身發展內生動力。為解決中部市縣農民在生態保護中增收的問題，省財政重點選擇支持林下作物和特色養殖品種，以確保不破壞當地生態環境；并幫助農民成為產業發展的主體和推動者，獲得持續、穩定的收入。同時，為幫助農民抵御風險，海南省積極推進農業保險和金融惠農服務體系建設，開發出橡膠樹風險保險等具有海南特色的險種。積極推進農民小額貸款貼息工作，有效緩解了農民貸款難題。大力推進村級公益事業一事一議財政獎補和美麗鄉村建設。

　　打造“綠色財政”

　　支持和推動“綠色發展”

　　記者：海南的碧海藍天白云，是永不褪色的金飯碗，值得驕傲，更需呵護。海南財政“蛋糕”越做越大，但如何花？如何以錢生錢、生高質量的“錢”？對此，海南進行了哪些探索？

　　劉平治：“綠色財政”是全面協調可持續發展的必然要求，是指財政要著力支持“綠色產業”發展，支持生態立省、綠化寶島、支持財源稅源的涵養。這是民生財政的基礎，沒有產業的發展、生態的改善、稅源的持續，民生財政就是一句空話。具體來說，把綠色財政落到實處，首先要合理安排資金，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，引導帶動社會資金來支持以旅游業為龍頭的服務業，支持高科技工業集約、集群、園區化發展，支持熱帶特色現代農業和海洋經濟。其次，財政要鼎力支持綠化寶島、建設低碳島、環境保護與治理工作，讓海南的天更藍、山更綠、水更清。還要用好用足中央給予的稅收優惠政策，特別是做好離島免稅購物政策調整完善工作。同時積極研究支持我省產業發展的財政支持政策，使財源稅源穩定增長、持續發展。海南經濟發展，必須堅持走“科學發展，綠色崛起”的道路，既要發展經濟，又要保護環境。近年來，我們堅決貫徹落實海南省委、省政府的決策部署，通過財政杠桿作用，扶持園區發展，杜絕“村村點火、處處冒煙”，促進產業結構調整優化，發展綠色產業、加大生態文明建設力度。

　　大力支持產業園區發展。產業園區是區域經濟發展、產業機構調整升級的重要空間聚集形式，擔負著聚集創新資源、培育新興產業、推動城市化建設等一系列的重要使命，是海南經濟發展的重要增長極。海南財政是一個小財政、窮財政，盡管如此，2013—2014年，省財政每年從一般公共預算、基金預算和財政專戶中，想方設法籌措出10億元，兩年共籌措20億元資金支持洋浦開發區、海口高新區等6個重點產業園區基礎設施建設，建設項目100多個，撬動園區投入基礎設施建設資金84.62億元。此外，還通過現有各類財政專項資金在項目安排上向產業園區傾斜，支持市縣政府使用自有資金和中央代理地方發行債券資金加大產業園區投入等方式，加大園區的投入。經過幾年來的努力，海南園區基礎設施水平得到了極大改善，進一步提升了園區對項目的承載能力，對全省經濟發展的重要支撐作用正日漸凸顯。

　　用好用足離島免稅購物政策。離島免稅政策實施以來，“免稅購物”這一元素悄然加入海南旅游中，讓海南旅游產品結構由過去的觀光為主向觀光、購物并舉發展，推動了海南旅游業及衍生服務產業快速增長。作為創新度非常高的一項政策，離島免稅政策自2011年試點實施以來，改革創新的進程從未停止，并不斷深入。2012年，政策試點僅過了一年多，中央就根據政策實施過程中出現的新情況和新問題對政策作出了調整，將免稅購物額度從5000元提高至8000元，購物品種由18種增加到21種。2013年，經國務院批準，財政部發文明確，離島免稅政策只賦予海南，將不再受理全國其他地區提出的政策申請。這確立了海南離島免稅政策的全國專屬地位。海南努力用足用好離島免稅政策，通過擴大免稅店營業面積、創新免稅購物模式、優化免稅商品品牌結構等方式，不斷提高離島免稅政策管理水平，豐富旅客購物體驗。

　　打造“海南服務”新高地。海南在建設國際旅游島過程中，大力推動以旅游業為龍頭的現代服務業發展。穩步推進“營改增”試點及擴圍工作，貫徹實施小微企業稅收優惠政策，取消、降低和免征76項行政事業性收費，有效減輕了服務業稅費負擔，促進了現代服務業不斷成長壯大。

　　打造“績效財政”

　　提升財政管理效益

　　記者：如何確保財政資金“好鋼用在刀刃上”，是不變的輿論焦點。推進財政績效管理是深化財政改革、完善公共財政體系的重要內容,對推進財政科學化精細化管理、提高財政資金使用效益具有重要意義。海南省如何把有效的資金分配好，使用好，管理好？

　　劉平治：“績效財政”是責任政府高效運行的有力支撐。打造“績效財政”，具體來講，就是要建立科學評價指標，完善績效評價辦法，把績效理念貫穿于財政資金分配、管理、使用的全過程，形成覆蓋預算編制、執行、監督全過程的績效管理體系。實行績效評價結果與部門預算掛鉤機制，重點加強項目預算績效管理，提升預算部門項目支出管理能力，提高項目支出進度和預算執行質量，強化財政資金使用主體責任，形成“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔責”機制，不斷提高財政資金使用效益。近年來，我們按照財政部和省委省政府的要求，圍繞“夯實基礎、創新機制、探索模式、建立體系”的工作目標，積極推進預算績效管理工作，以省級帶動市縣，力促預算績效管理體系的完善和工作機制的健全。

　　樹立結果導向的績效理念。通過開展績效評價，強化各部門（單位）的自我約束意識和責任意識，各部門（單位）開始重視財政支出績效、資金支出的責任和成本。如：省海洋與漁業廳在重點工作績效評估中成功導入和推行ISO9000質量管理體系，探索政府管理的標準化、程序化、規范化；省科技廳將項目預期績效作為評審的一個重要因素，并在專項資金二次分配環節建立專家評審制度。

　　建立預算績效管理制度框架。先后印發了《海南省財政支出績效評價實施意見》、《財政支出項目績效目標管理操作指南》、《財政支出項目績效評價操作指南》、《預算績效管理財政內部協調暫行辦法》和《海南省預算績效管理暫行辦法》等政策文件，逐步擴大績效評價資金和項目范圍，完善財政支出績效評價體系，建立了預算績效管理制度框架。

　　增強財政資金管理科學性。一是通過開展財政資金競爭性分配改革試點，強化支出責任，提高財政資金分配和使用績效；二是通過對財政支出科學性、效益性和管理水平的評價及績效評價結果的反饋和應用，促進了部門（單位）強化內部管理，提高了預算項目的規劃性和可執行性，加強了項目跟蹤監控，有力地推進了預算執行進度。

　　基本實現全過程預算績效管理。一是研究制定出了包括《項目邏輯模型表》、《項目績效目標表》和《立項評級表》等一套預算績效目標管理文檔體系，建立了事前績效目標申報審核批復機制；二是根據績效運行監督的關鍵點，通過各預算部門（單位）自查、財政部門重點檢查，建立了事中績效運行跟蹤監督機制；三是通過項目單位年度自評和財政部門重點評價，建立了常態化的事后績效評價機制；四是通過及時反饋、通報和上報評價結果，建立了績效評價結果應用機制。

　　打造“活力財政”

　　創造財政發展新優勢

　　記者：該辦的事情沒辦成，大量沉睡資金趴在賬上，這是財政工作經常面臨的一大難題。海南怎樣盤活財政存量資金，提高資金使用效率？

　　劉平治：“活力財政”是財政管理和資源配置富有效率的集中體現。具體來說，就是要不斷深化改革，健全財力與事權相匹配的財政體制，落實新一輪省與市縣財政體制，增強市縣財力，充分調動市縣發展經濟、培育稅源的積極性；要不斷創新財政支出機制，引入投資基金、財政貼息等手段，發揮財政“四兩撥千斤”的作用，優化項目結構，推進資金整合，用活財政資金，努力辦成海南急需建設的重大項目；要建立健全科學完整的政府預算體系，完善國庫集中支付、資產管理、政府采購、非稅收入征管、會計集中核算等制度，充分激發體制機制活力；要加強財政組織建設，打造“學習型組織、實干型集體、創新型團隊”，充分激發干部隊伍活力。

　　著力盤活存量。一是深化預算編制改革，進一步提高年初預算到位率。嚴格控制代編預算規模，原則上70%的資金細化到具體使用單位和項目。啟動省對市縣專項轉移支付改革，提高提前下達市縣專項資金的比例，增強市縣統籌盤活資金的能力。二是加快預算資金二次分配，緩解年終結余壓力。對年初預算未細化到具體項目和實施單位的，要求于6月30日前在項目庫系統中補錄細化到具體實施單位的項目信息；9月30日前仍未完成分配的，如無特殊原因，原則上將做調減部門預算處理。對中央專項資金，要求在指標下達30日內完成分配。三是狠抓支出，加快預算執行。建立財政支出每月通報、季度約談和指標收回三項機制。跟蹤省直預算部門500萬元以上項目進展情況，致函預算部門相關負責人，深入剖析支出緩慢的典型案例，尋找問題癥結和解決對策，督促加快支出進度。同時，將部門當年預算執行率作為下年預算編制的重要依據，建立預算安排與預算執行掛鉤機制，對當年未達標的部門，下年預算規模原則上按不高于上年的90%安排。四是積極開展結余結轉清理工作，提高結余資金的使用效益。修訂《海南省省本級結余結轉指標管理暫行辦法》，切實加大結余資金清理回收力度。對于當年省財結余指標，除項目質保金、預算安排時已確定為政府采購項目且已進入政府采購程序的指標外，原則上一律收回總預算統籌安排使用；對于當年省財未分配指標，年底清理時一律收回總預算統籌安排使用；對于下達時間超過一年及以上的歷年省財滾存結余指標、資金管理辦法未作具體規定且下達時間超過兩年及以上的歷年中央結余（結轉）指標，一律收回總預算統籌安排使用。五是規范財政專戶管理，切實壓縮專戶結余。嚴禁通過以撥代支方式將資金撥入財政專戶，形成預算外結余。對于項目已完成未及時調整而形成的專戶結余，收回平衡預算。六是進一步擴大國庫集中支付范圍，減少預算單位實有賬戶資金存量。將省本級財政全額供養行政事業單位實有賬戶資金余額的20%統籌安排2015年預算支出，提高實有賬戶資金活力。

　　向改革要紅利。改革和創新是激發財政活力、調動各方面積極性、推動科學發展的兩大巨輪。“活力財政”就是向改革要紅利，將改革貫穿于財政收入、支出和管理的各個環節，在體制機制創新上下工夫、出實招，激發財政活力，增強發展動力。推行政府組織的一級開發模式，大幅提高土地出讓收入。由政府制定整體規劃、組織基礎設施建設、搬遷安置、主導招商引資等。與市場主導型相比，政府組織土地一級開發可以加強對土地實際利用的把控，提高土地資源配置效率，實現政府土地收益最大化，更好地促進發展和保障民生社會事業投入。根據海域長的特點，海南省加強海域使用管理，提高填海造地增值收益分配。實行海域使用招拍掛轉讓或出讓，完善海域使用金征繳機制，健全用海項目審批、使用金繳納和確權登記聯動制度，規范海域使用金減免行為。在嚴格遵守用海規劃的前提下，堅持科學用海、有序用海，發揮政府在區域性填海造地一級市場開發的主導作用，深入研究填海造地后海域使用權轉換為土地使用權出讓所形成的流轉增值收益管理分配問題，提高填海造地增值收益。此外，海南省分項目、分批次、分類別對各類專項資金進行清理，削減、歸并和整合一批專項資金。建立專項資金設立和退出機制，嚴格控制新設立專項資金。擴大推行“因素法”分配的專項轉移支付范圍。嚴格控制新增設立專項轉移支付，逐步形成以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔、突出正向激勵導向的財政轉移支付體系。

　　打造“規范財政”

　　夯實財政管理基礎

　　記者：隨著經濟社會的發展和財政實力的日益雄厚，財政部門的權力在增加。為此，海南省如何把這個權力及時裝在“籠子”里，確保財政資金安全高效使用，確保財政干部安全成長？

　　劉平治：“規范財政”是財政安全保障和科學理財的重要基礎。實施“規范財政”，是海南“五個財政”建設的基礎性關鍵一環，也是支持推動海南國際旅游島建設的重要手段。具體來說，就是要不斷強化法律意識，推進財政法制建設，做到理財依法、依規、依程序；要強化預警意識，規范政府債務的舉借方式和使用范圍，適度控制債務規模，多渠道籌集償債資金，防范地方政府性債務風險；要強化財政監督，樹立“大監督”理念，實現監督控制型轉變；要強化廉政意識，全方位推進反腐倡廉建設，構筑財政反腐倡廉堡壘，確保財政資金和財政干部“雙安全”。

　　構建“規范財政”基石。依法行政是建設法治政府的核心，依法理財是財政工作的靈魂。在這個理念指導下，海南省財政廳積極推進“規范財政”建設。著手梳理包括廳長在內的各個崗位、各個處室的權力狀況，制訂了規范權力的清單，繪制了財政權力運行圖。一是依據法律、法規、規章和“三定”方案的規定，全面清理和明確對于管理和服務對象行使的職權，優化運行流程，在此基礎上，編制“財政職權目錄”和“財政權力運行流程圖”。二是對各個處室（單位）內部的財政管理和專項資金審批等管理職權進行清理、規范，繪制“財政權力運行內部職權流程圖”。三是對各個崗位職責進行清理、規范，繪制“財政權力運行內部崗位流程圖”。只要依法、依規、依程序，財政權力運行過程中，就會盡可能減少人為的因素，將財政權力放在陽光下，把財政權力放進“籠子”里，構筑財政系統“不能腐”的制度體系。在財政系統推行權力運行圖，規范流程，預設機制，把廉政建設融入財政工作大局、融入財政體制建設，融入財政權力運行全過程，確保了財政資金和財政干部的“雙安全”。

　　支撐“規范財政”大廈。“規范財政”著眼于打造公開透明、高效服務、廉潔為民的財政機關。在建設“規范財政”的過程中，財政部門肯定會面臨各種壓力。因此，財政工作應“適度超前”，要在關鍵的環節把握財政的底線，確保財政權力運行圖的實施。為此，我們印發了《關于加強規范財政建設的意見》，設定了二十四條準則，圍繞財政主體業務、內部運行管理、履職履責行為、權力制衡約束等制定了規范措施。特別是對收入和支出行為進行了詳細地規范，以構建“規范財政”大廈。在收入方面，第四條明確，全面推行行政性收費、罰沒收入收支脫鉤管理，從源頭上斬斷了一些行政性收費和罰沒的動力。在支出方面，第八條規定明確，要健全財政支出績效評價體系，完善績效評價機制。研究設計項目支出管理、部門預算績效和綜合績效管理公共指標體系。規范評價方式方法，引入第三方參與財政預算績效管理。強化評價結果運用，及時反饋被評價部門，將評價結果作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據，作為項目負責人年度個人考核的重要內容，作為政府及其部門履責目標實現情況的重要反映，并引入到政府決策中。在“陽光財政”建設方面，第十八條明確規定，積極推進財政政務公開，該公開的堅決公開，公開方式力求通俗易懂，認真接受社會公眾的“陽光監督”。

　　確保“規范財政”運行。為了保障“規范財政”的運行實施，海南省財政廳根據權力的重要程度、自由裁量權的大小、腐敗現象發生的概率及危害程度等因素，由廳黨組、紀檢組牽頭，按“高”“中”“低”把權力風險分為三個等級，報廳領導班子集體審定，送省紀委、省監察廳備案。為了在制度方面有所突破，海南省財政廳努力優化權力結構：一是對行政審批事項進行清理，全面清理和明確各類職權，對依法確定的進行分類，對沒有法律依據、未按照法定程序設定的堅決予以取消；二是對權力進行科學分解和配置，使決策權、執行權和監管權相分離；三是實行單位“一把手”不直接分管人事、財務、審批、執法工程項目、物質采購工作的“六不直管”制度；四是完善“三重一大”決策事項的風險防控措施，健全議事規則和工作規則。海南省財政廳還力求權力公開透明運行：一是深入推進以重要決策、干部任用等為重點的黨務公開；二是深入推進以財政預決算、惠民資金支出、政府采購、工程建設、財政審批、財政處罰、資產管理等事項為重點的政務公開；三是通過政府網站、公報、公開欄、辦事指南和新聞媒體等途徑，將“職權目錄”、“權力運行流程圖”、裁量權基準等，依法向社會公開，接受社會監督。在加強科技防控方面，海南省財政廳升級改造業務系統和辦公自動化系統，將權力運行和業務工作流程中的高等級風險點設為電子監察點；同時，推動科技平臺和資源整合，探索政府采購和財政資金監管領域廉政風險防控網絡有序銜接，實現資源共享。