北京一家律所發布《環境信息公開申請實務指南》

　　“申請政府信息公開太難了。”一些機構或者個人這樣抱怨。往往要么是信息公開申請書遞交給行政機關以后，沒了下文；要么是行政機關以“不屬于政府信息”，或者是“涉及商業秘密”，或者是“過程性信息”為由，不予公開……

　　申請信息公開真的那么難嗎？針對公眾申請環境信息公開過程中存在的問題，北京市義派律師事務所近日發布《環境信息公開申請實務指南》（以下簡稱《指南》），總結環境信息公開申請過程中公眾需要面對和回答的主要問題，以提高公眾申請信息公開的成功率。

　　如何界定商業秘密？

　　在實踐中，國家秘密、商業秘密經常成了一些行政機關拒絕公開信息的擋箭牌，特別是如何界定商業秘密，成為推進信息公開面臨的一大問題。

　　《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第二十三條規定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。”

　　“界定國家秘密相對容易，依據《保密法》的相關規定即可，但是界定商業秘密，則存在著一定的困難，由于目前法規對秘密的界定還比較籠統，特別是商業秘密，不同企業的生產工藝千差萬別，難以做出統一規定。”中國生物多樣性保護與綠色發展基金會副秘書長馬勇說：“為了逃避監督，一些企業將其排放的污染物界定為商業秘密，一些地方政府也選擇為這些企業保守‘商業秘密’”。

　　那么，這是否意味著行政機關征求第三方意見，第三方不同意公開，行政機關就可以不公開了？“這只是一般性的條款規定。”北京市義派律師事務所主任王振宇介紹說，還有一種特殊情形，“行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開”，但是如何確定可能對公共利益造成重大影響，并沒有明確的指標。

　　按照法律規定，行政機關有對商業秘密進行審查的義務。公眾向行政機關申請信息公開，行政機關以商業秘密為由不予公開，即默認了行政機關已對商業秘密做出審查。“這決定了行政機關必須了解企業的生產工藝，而不是簡單地以商業秘密為由拒絕公開。”王振宇說。

　　行政部門出具的依申請公開文書中應該包含以下內容：第一是行政機關回復認定這一信息屬于商業秘密；第二是行政機關根據相關的法律規定，認為企業環境信息屬于商業秘密，且不會對公共利益造成重大影響。

　　目前，由于不同地區思想觀念存在差異，其環境信息公開范圍也存在著差異，一些省、市（區）認為公開某些資料是正常的，可能另外一些省、市（區）則認為是機密。環境保護部環境與經濟政策研究中心高級工程師郭紅燕認為，相關部門可以列出環境信息公開負面清單，把不公開的內容盡可能列舉出來，從根本上解決問題。目前，負面清單制度在國外已有豐富的操作經驗，我國可以結合國內的情況，加緊修訂《環境信息公開辦法（試行）》，制訂負面清單。

　　政府部門答復表示，公眾申請的信息屬于商業秘密，公眾能否要求行政機關公開判定依據？王振宇認為，在實務操作中，行政機關以商業秘密為由不予公開，可能各有各的理由。公眾如果對行政機關的答復不滿意，可以提起行政復議，或者向司法機關提起訴訟。按照《行政訴訟法》規定，經過行政復議的案件，復議機關和被復議機關都有可能成為被告。

　　過程性信息能否予以公開？

　　“過程性信息”曾經阻斷過民間環保組織申請信息公開的路。

　　2011年，民間環保組織自然之友向農業部申請《長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區范圍調整的申報書》和《長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區范圍調整部分的綜合考察報告》。農業部以這兩項信息“為討論、研究或者審查中的過程性信息，不屬予公開范圍”為由，拒絕公開。

　　從目前的情況看，政府部門公開的結果性信息相對較多，而事關人民群眾切身利益的重大事項、重大決策的過程性信息公開則相對較少。

　　如果公眾對行政部門審查過程不放心，申請公開審核認定的過程性信息，行政機關是否能予以公開。

　　2010年，國務院辦公廳《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）中，又將“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息”列為“一般不適于《條例》所指應公開的政府信息”，但《意見》對于如何判定內部管理信息并未給出進一步解釋。

　　所謂過程性信息，是指“處于討論、研究或者審查中的信息”。在一個大的未完成的“過程”中包含了若干小的、已完成的環節的情況下，這些各自獨立的小的環節所涉及的政府信息，是否屬于過程性信息？

　　王振宇提醒，這里要注意區分兩種情況，一種情況是法律明確規定必須走一定流程的，比如專家論證會、聽證會，公眾可以提出信息公開申請，了解行政機關有沒有啟動這一程序，有什么人參加，論證結果是什么？另一種情況是法律沒有明確的決策程序，而是由行政機關直接做出決策的，公眾則無法提出申請。

　　為避免過程性信息成了行政機關拒絕向申請人公開相關政府信息的一個理由，民間組織曾多次在全國“兩會”召開期間，呼吁完善相關立法，進一步明確不予公開的范圍。

　　污染源信息公開平臺如何使用？

　　按照新《環境保護法》和其配套規章《企業事業單位環境信息公開辦法》的要求，有條件的環境保護主管部門可以建設企業事業單位環境信息公開平臺。

　　近年來，一些政策研究機構、民間環保組織以及法務工作者積極奔走，推動了相關政策出臺。2015年，31個省級地區建立了國家重點監控企業自行監測信息公開平臺，并向社會公布了污染源監督性監測信息公開網址，避免一些企業以沒有發布平臺為由，拒不公開污染源監督性監測信息的狀況。

　　“我們希望不僅僅是政府公開環境信息，企業也應該公開環境信息。”郭紅燕說，按照新環保法的要求，社會組織有權對企業環境行為進行監督。目前，一些社會組織建立自己的信息發布平臺，將自己掌握的企業環境信息公布出來，企業也利用這一平臺公布環境信息，接受社會監督，政府部門對此持鼓勵的態度。

　　王振宇說，企業發布染源監督性監測信息，實際上是為自己上了緊箍咒，要求他們必須對自己發布的信息負責，一方面企業發布不完整數據或者造假數據，將面臨行政處罰；另一方面方便附近居民監督，如果企業公開污染源自行監測數據達標，而現場冒黑煙、排污水，公眾就可以立刻舉報企業。

　　推進信息公開需要做好什么？

　　早在2012 年初，北京市義派律師事務所就啟動了“中國80個城市污染源監控政府環境信息公開申請公益行動”，在半年時間內，向“2011 年廢水、廢氣污染物國家重點監控企業”所在的27 個省、市（區）80 個城市的環保局提出政府信息公開申請，最終得到63份答復。根據工作記錄統計，這家律所共發出建議函17 份、感謝信10 份，與60 個機關進行了電話溝通，且每家不止一次。

　　事實證明，這樣做是有效果的。除了78.75%的回復率，一些城市的環保局根據他們的建議完善了網站建設，組織工作人員學習《條例》和《環境信息公開辦法（試行）》，邀請他們講授環境信息公開實務，某省環保廳還向他們發來了感謝信……

　　王振宇所在的律所為數千項信息公開申請提供了法律援助。在與一些申請信息公開的公眾和組織接觸的過程中，他們發現，有相當多的人對如何申請信息公開存在著誤區，“當我們問：您遞交申請后是如何跟蹤的？是否與對方工作人員做了溝通？答案往往是：難道還要溝通么？法律有了明確規定，難道他們不需要遵守么？”王振宇說。

　　告訴行政機關，你要求公開什么信息，并不是一件簡單的事兒。

　　“‘清晰、準確’是必需的，‘專業’更是必要的。”王振宇建議，公眾想要填寫一份高質量的環境信息公開申請表，唯一的辦法就是學習，查詢與所申請公開信息有關的法律法規、政策，政府信息公開目錄和已公開的政府信息，成為這一領域的半個專家。

　　在學習了解相關領域知識的基礎上，公眾還必須學會使用規范用語。王振宇說，如果連到底要申請公開什么信息都說不清楚，那么，好的結果是行政機關會告訴您“申請內容不明確的，請做出更改、補充”；差的結果則是行政機關答復可能是：“您申請的政府信息不存在。”

　　《指南》建議，在提出政府信息公開申請時，完美的形式、專業的內容和完整的程序，是后續工作占據主動的保障；在溝通時要心存善意并表現出善意；做好知識儲備和心理準備，是讓自己充滿自信的基礎。公眾在申請的時候，還可以學習律師起草起訴書的經驗，把法律依據提供給基層官員，節省他們查閱資料的時間。

　　“關注環境信息公開工作的民間環保組織可以有組織地進行信息公開申請，申請得多了，其實對行政機關也好，對企業也好。”王振宇說，他希望《指南》能夠幫助公眾申請環境信息公開，接下來，他們將不斷細化工作，撰寫財政、土地、教育、社保等領域信息申請實務指南，助推信息公開向前發展。

　　律師支招

　　問：如何填寫申請信息公開的原因？

　　答：公眾在申請信息公開時，獲取信息的目的及原因是門檻之一。

　　以“生產、生活、科研等特殊需要”為由申請信息公開，實際操作起來，并不容易。

　　首先 “生產、生活、科研”范圍寬泛，何謂“特殊需要”？任何個體的需要都可以解釋成特殊需要。如此一來，此門檻其實形同虛設，只要給出合理解釋，便可過關。

　　但是，一些行政機關仍以“你不是當地居民”、“你未提交生產、生活、科研需要的證明”為由，拒不公開信息。對這種于法無據的說辭，公眾可以據理力爭。

　　出現這一狀況，多與申請人填寫的“所需信息的用途”有關。如果涉及外地公共管理方面政府信息，我們填寫“準備去當地旅游、投資”等內容，或許可以避免一些不必要的麻煩。另外，建議盡量不要聲稱“科研需要”。

　　問：“依申請公開的信息”中是否包括“應主動公開而未公開的信息”？

　　答：有的行政機關面對公眾或組織申請信息公開訴求時回答：這屬于主動公開信息，不屬于依申請公開信息。

　　“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行主動公開政府信息義務，直接向人民法院提起訴訟的，應當告知其先向行政機關申請獲取相關政府信息。對行政機關的答復或者逾期不予答復不服的，可以向人民法院提起訴訟。”從以上司法解釋可知：應主動公開而未公開的政府信息，依申請應當公開。

　　問：行政機關在提供政府信息時，可以收費嗎？

　　答：《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）規定：行政機關依申請提供政府信息，可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用。但是《條例》也規定：行政機關收取檢索、復制、郵寄等成本費用的標準由國務院價格主管部門會同國務院財政部門制定。但據了解，相關標準尚未出臺。

　　問：如何準確找出公開相關信息的行政部門？

　　答：新環保法中的相關條款就環保部門的“發布”義務所做的概括性規定，并未涉及其他單位在環境質量信息的制作、獲取以及公開方面的規定，且未涉及環境質量信息的外延。

　　環境質量信息的公開義務主體諸多、信息涵蓋面頗廣。依據“誰制作誰公開、誰獲取誰公開”的原則，公眾需要通過資料搜集、研究相關法律法規或政策，了解某信息到底是由誰制作或者獲取的。制作者一般是政策制定者、公文形成者、審批管理者。

　　還有一種偷懶的辦法是“參考”。鑒于相關法律法規已經實施近8年，網絡中積累了大量與政府信息申請或者行政復議、訴訟相關的文章和報道。搜索同類案例，不失為一個簡便易行的好方法。

　　問：如何與行政機關溝通？

　　答：這是一項容易被忽略而又非常重要的工作。我們經常聽到很多機構或者個人這樣抱怨：政府信息公開申請書遞交出去以后，如泥牛入海般激不起任何漣漪，法律有了明確規定，難道他們不需要遵守嗎？

　　未竭力，勿抱怨。法律需要被尊重和執行，但不同的執法態度、執法水平會導致不同的執法結果。這就是現狀。我們要改變現狀，就不能停留在抱怨階段。經驗告訴我們：不斷地、有技巧地溝通，不但有助于提高成功率，而且會起到普法宣傳等意想不到的效果。

　　問：如何看待各種不規范的答復？

　　答：行政機關不予公開的理由各種各樣，有以下幾種情況，公眾可視為拒絕公開：答非所問；未加蓋公章；被申請機關以口頭告知的方法和途徑答復，卻無法查到相關信息；被申請機關不按申請人要求的形式提供政府信息。