吳舜澤：新型城鎮化要堅守環境底線

　　記者：我國城鎮化過程中面臨著哪些環保壓力？能舉出具體的例子嗎？這些問題對于城市發展、人民安居有哪些不利的弊端？

　　吳舜澤：城市發展布局、重大資源開發和項目建設與環境空間格局不匹配，城市規模與資源開發利用程度超出資源環境承載力底線，城市連片開發蠶食生態空間，工業企業不合理的建設布局引發環境安全隱患等問題，逐漸成為我國城鎮化進程中面臨的重要環保壓力。

　　一是城鎮蔓延式擴張，造成城市自然生態系統的破碎。長三角、珠三角地區在快速城鎮化過程中，區域城鄉格局由以大片農田、自然景觀為主的“農村包圍城市”很快發展為以鋼筋混凝土為主的“城鎮包圍農村”，廣州市耕地面積從2004年的1469平方公里下降到2011年的854平方公里，城市土地利用強度超出20%的國際通行生態宜居標準，農田、濕地、山林等生態空間破碎化嚴重。

　　二是城市發展忽略資源環境承載力，直接導致環境質量不佳。全國范圍內主要污染物排放總量超過環境容量，海河流域“有河皆干、有水皆污”，北京到上海之間工業密集區成為全球對流層二氧化氮污染最為嚴重的地區之一，長三角、珠三角城市密集區河涌水網污染嚴重，廣州市水環境功能區水質達標率僅為60%左右。

　　三是城市建設、工業產業布局與環境系統格局不匹配，威脅環境質量健康與環境安全。福州閩江沿岸大規模開發建設，江濱高樓迭起，阻擋福州市城區唯一的通風口，是造成近年來福州市熱島效應顯著、灰霾天氣增加的重要原因。宜昌東部地區重化工企業較多，而常年主導風向冬季為東北風、夏季為東南風，造成城市“頂風”發展，霧霾頻發且難以治理的環境壓力突出。2010年全國重點行業企業環境風險及化學品檢查工作結果顯示，在抽查的危險化學品企業中，有12%的企業距離飲用水水源保護區、重要生態功能區等環境敏感區域不足1公里，10%的企業距離人口集中居住區不足1公里。

　　記者：報告中提出了新型城鎮化發展的3條底線，這三條底線是不是解決城市化進程中環境問題的突破口呢？它們在科學推進城市化的進程中都發揮著哪些作用？

　　吳舜澤：嚴格的空間環境管控底線、合理的環境資源開發利用底線、健康安全的環境質量底線是各地推進新型城鎮化建設需要遵守的3條底線。

　　環境空間管控是以自然規律為準則，遵循環境系統自身特征，保護城市內部生態敏感區、脆弱區與重要區不受侵占，留出城市通風廊道、清水通道等生態用地，維護城市生態系統完整性，保留城鎮山水結構，為城市發展邊界的界定、產業空間合理布局、生態安全系統維護等提供環境空間指引。

　　環境資源開發利用底線立足于以資源環境承載力來優化城市經濟發展規模、結構的目的，系統分析城市水資源、土地資源承載力和水環境、大氣環境容量，建立最大允許開發土地比例、最大水資源開發利用總量、污染物排放總量等閾值，以此對城市人口、經濟發展規模和資源開發強度進行合理的管控；同時，基于資源環境承載力的空間分異規律，為調控城市經濟產業發展布局、結構提供基本依據。

　　環境質量底線以維護城市環境功能與環境質量健康為目的，確定支撐新型城鎮化建設的城市大氣環境、水環境、土壤環境質量的底線，為城市提供干凈的空氣、清潔的河流、安全的飲水與土壤，維護人體健康和生態平衡，提高城市環境品質，為新型城鎮化健康發展提供環境基礎支撐。

　　記者：當前在城鎮化進程中，常常存在一些超前現象，城市環境基礎設施的建設跟不上城市膨脹的速度。比如一些新城已經建成，才發現無水可用、資源短缺，環境容量并不能形成支撐，或者因為前期建設滯后造成新的污染，這種違背自然和社會發展規律盲目擴城建城的行為，如何通過環保手段形成遏制力？

　　吳舜澤：應對城鎮化進程中的這些環境問題，可以著重抓好以下三方面工作。

　　建立以生態保護紅線為核心的環境空間管控政策。黨的十八屆三中全會提出了劃定生態保護紅線，建立嚴格的生態保護制度的要求。生態保護紅線劃定必須嚴格保護的最小空間范圍，實施最嚴格的源頭保護制度，其實質是生態環境安全的底線與城市開發建設的上限，用最嚴格的制度體系保護生態環境，引導城市空間布局、產業類型、資源開發、項目建設等內容合理發展。

　　以城市環境總體規劃為平臺，實施城市環境空間性、戰略性保護。城市環境總體規劃將城市置于一個自然的生態環境系統中，以自然規律為基礎，從源頭上控制城市無序開發、環境超載等問題，引導城市合理、有序地開發自然空間，順應自然而為之地建設美麗城市。

　　探索建立環境資源承載力監測預警制度。積極落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，開展水、土地資源和大氣、水環境容量測算評估，建立環境資源承載能力的監測、評估、調度、預警等處置處理機制。將資源環境承載能力監測預警與污染物總量控制、城市產業結構調整結合起來，調控城市經濟產業發展。

　　記者：“嚴格的空間環境管控制度”應涉及哪些內容？城鎮化過程中我們也經常看到，很多地方都制定了規劃，可以說注重了環境管控，但是往往這些規劃都是“紙上畫一畫，墻上掛一掛”，并沒有真正執行。那么，“嚴格的空間環境管控制度”需要哪些體系來保障其執行和實施呢？

　　吳舜澤：嚴格的環境空間管控制度至少應包括生態保護紅線、資源開發利用底線、環境質量基線等內容。目前，環境規劃的實施還相對較“軟”，建立嚴格的空間環境管控制度需要技術、規劃、管理、立法等方面來保障其實施。

　　完善環境空間管控的技術體系。積極與城規、城建、國土等部門相關規劃進行銜接，在基礎數據底圖、空間數據庫規范、空間分級管控技術手段等方面充分銜接、整合，爭取建立公開、共享、共用的信息平臺，共同研究制定相關的技術規范，保障環境空間管控的技術可操作性。

　　強化環境空間管控的規劃體系。以城市環境總體規劃為平臺，積極參與“多規融合”，在規劃層次、規劃目標、規劃方案等與城市總體規劃、土地利用規劃等進行銜接，重點是將環境空間管控方案與城規中的“四區七線”、土規中的“三界四區”、城市基本生態控制線等作為銜接重點，將空間管控、目標指標等約束性指標納入城市規劃體系。

　　建立環境空間管控的管理體系。以環境空間管控為基礎平臺，整合環境準入、環境影響評價、污染物總量控制、環境資源承載力監測預警、生態補償等各項環境管理政策，整合建立城市環境精細化管理、城市環境管理空間落地、相關環境政策配套落實的環境管理體系。

　　確立環境空間管控的立法體系。生態保護紅線、資源開發利用底線等環境空間管控相關內容是協調城市經濟發展與環境保護的基礎性要求，城市相關規劃、資源開發和項目建設活動應充分遵從環境空間管控要求。建議由城市人大審議通過后，由城市人民政府負責組織實施、評估監督等工作。

　　記者：確立環境資源開發利用的底線，要做到以環境資源承載力為基礎，那么，應該如何確定這些污染物排放總量、煤炭消費總量、機動車保有總量等閾值，使城鎮化速度、規模與區域環境資源承載力相匹配？

　　吳舜澤：大家都認識到，環境資源承載力是有限的，根據我院測算，全國COD和二氧化硫環境容量約在1200萬噸左右，目前全國排放量遠遠超過環境容量。但不少城市盡管認識到環境資源承載力有限，但將寄托在通過大規模調水、超采地下水、在城市河流下游排污、邊界地區布設煙囪等資源輸入、污染輸出的方式，解決發展規模與方式與環境資源承載力不適應的問題，不顧區域性、流域性和長遠的環境損害。

　　因此，以環境資源承載力為基礎，優化城市發展，需要將管控的關口前移，采取綜合手段進行管理，逐步將社會經濟活動的環境影響，約束到環境資源承載力范圍之內。污染物排放總量、煤炭消費總量、機動車保有量、水、土地資源開發利用總量等是控制環境資源開發強度的有效手段，需要將這些手段與環境資源承載力監測評價預警結合起來。

　　環境資源超載直接的反映就是環境質量惡化、生態系統服務功能的退化與衰竭，因此在依靠模型和數學方法測定環境資源承載力以及相應的污染物排放總量、能源資源消耗總量、機動車保有量等指標閾值的同時，也需要從環境質量狀況、生態系統狀況、城市交通狀況等方面診斷城市環境資源承載狀況，及時進行調整。