土壤污染修復資金缺口巨大污染者付費制度缺失

　　近日從財政部、農業部獲悉，今年國家啟動重金屬污染耕地修復綜合治理工作，并先期在湖南省長株潭地區開展試點。

　　近年來，土壤重金屬污染對農產品質量安全的威脅引發廣泛關注。據相關調查數據顯示，我國僅受重金屬污染的農業耕地就有2000萬公頃，即使采用成本較低的植物修復法，其修復資金也將達到6萬億元。而根據2011年12月15日公布的《國家環境保護“十二五”規劃》的規定，“十二五”期間用于污染土壤修復的中央財政資金為300億元，修復資金缺口巨大，這使得我國土壤污染治理特別是重金屬污染治理及修復工作面臨巨大壓力。

　　土壤污染修復資金嚴重缺乏

　　據了解，我國土壤污染類型包括農業耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區土壤污染。第二次全國土地調查結果顯示，我國已有333.33萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。目前，我國約有1600萬公頃農業耕地遭受農藥污染，污水灌溉耕地216.7萬公頃。我國農業耕地土壤污染修復所需資金數額巨大，僅對受重金屬污染的農業耕地而言，即使采取土壤修復成本最低的植物修復法，每公頃的修復成本也將達到30萬元，耕地修復所需資金總額將高達6萬億元。控制和修復土壤重金屬污染已刻不容緩。

　　目前已經有越來越多的學者開始關注到我國污染土壤治理問題。根據中國人民大學環境經濟學博士后、美國紐約大學環境法學博士后藍虹副教授的研究調查標明，除了農業耕地，隨著城市化進程加速，許多原本位于城區的污染企業從城市中心遷出，產生了大量城市棕色地塊。據統計，我國城市棕色地塊至少有30萬塊，治理棕色地塊所需資金數額巨大，可能達到幾十萬億元。

　　而礦區開發和廢棄礦區中的污染物也會通過大氣、水、固廢丟棄等形式造成土壤污染。但目前我國廢棄礦山的復墾率僅達10%，需要土壤修復的廢棄礦山面積約150多萬公頃。

　　藍虹介紹，即使依據最保守的測算，每公頃礦區污染土壤治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。根據《全國土壤環境保護“十二五”規劃》， “十二五”期間用于全國污染土壤修復的中央財政資金為300億元，支持范圍包括受耕地污染、城市棕色地塊及工礦區污染場地。300億元對于我國治理土壤污染所需的將近幾十萬億資金來說只是杯水車薪，我國土壤修復存在巨大資金缺口。

　　土壤污染者付費制度尚未建立

　　我國長期以來對于污染問題都采取的是“污染者付費”原則，即誰污染誰付費治理。這種治理原則對于空氣污染、河流污染適用起來沒有說明問題，但是對于土壤污染治理，情況就變得復雜多了。因為土壤污染自身具有長期性和潛伏性的特點，其危害性很難在短期內爆發顯現出來，而土壤污染責任人也具有不固定性的特點，因此“污染者付費原則”在進行土壤修復時會出現部分失靈。政府性資金是“污染者付費”失靈在土壤修復問題上的必要補充。

　　2010年發生在湖北武漢市的“毒地被退”事件就印證了此點。總面積280畝、地處武漢濱江絕版地帶的“一塊寶地”，自2006年3月由武漢三江航天房地產公司(下稱 “三江地產”)競得后，整整荒蕪了4年后，開發商將土地退給了武漢市土地儲備中心。其原因就是該地塊原屬武漢市農藥廠，大部分地塊都被化學有害物質污染了。而上世紀武漢農藥廠的農藥殘渣等有害化學殘留物的處理方式，基本上都是就地排放掩埋，離地面只有五六米。

　　為此對于中國在城鎮化進程中造成的大量棕色地塊修復問題，2012年，環境保護部、工業和信息化部、國土資源部、住房和城鄉建設部聯合出臺了《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》，規定未經治理修復或者治理修復不符合相關標準的，不得用于居民住宅、學校、幼兒園、醫院、養老場所等項目開發。被污染場地未經治理修復的，禁止再次進行開發利用，禁止開工建設與治理修復無關的任何項目。

　　然而這也僅僅是針對2012年之后交易開發的土地，在2012年前的土地交易，均未明確土壤污染修復所需費用應由污染企業承擔或是其土地價值的一部分。對于城市遺留的這部分棕色地塊而言，歷史上的先前土地所有企業早已關閉或改制，無法運用“污染者付費”原則追討修復資金。這時就需要政府出資介入土壤修復工作。

　　土壤污染追責條款仍是空白

　　藍虹向記者介紹，我國現在仍然缺乏對土壤污染賠償的問責機制，沒有相關法律對土壤污染賠償做出具體規定。關于土地污染責任，我國憲法規定了合理利用土地和防止土壤污染的大致原則。但在固體廢棄物污染防治法、土地管理法、土地復墾條例中沒有一個專門針對追究土壤污染責任的法律條款。

　　這使得對于特大土壤污染事件或潛伏期較長的突發土壤污染危害事件，需要政府性資金作為保障。如北京市宋家莊地鐵土壤污染導致工人中毒事件，土壤污染所造成的人員傷害和土壤修復成本由北京市政府承擔。

　　同時，土壤修復所需資金巨大，很多污染責任企業不具有足夠的資金能力來支付土壤修復費用。即使企業破產，也無法支付土壤修復費用，這就無法保證土壤修復的及時性。土壤修復工作會因資金欠缺而停止，這時需要政府性資金的介入來完成土壤修復和污染危害賠償工作。

　　藍虹認為，我國污染責任不明土壤數量巨大，并且土壤污染可能引起突發性環境公共事件，這就需要政府做好應急準備，進行立即評估、治理修復、賠償等工作，需要足夠的資金數量作為救濟保障。政府性基金以財政撥款、行政收費方式籌集資金，資金來源具有長期穩定性，符合土壤修復和賠償所需資金的來源形式。因此，土壤修復資金應以政府性基金為主要模式。