建立大氣污染物與溫室氣體減排統一監管體制

　　現階段，我國正面臨著大氣污染防治與溫室氣體排放控制的雙重壓力。二者具有同源性、同介質和減排措施一致性的顯著特征，必須建立污染物與溫室氣體減排統一監管體制。本版特刊發相關文章，闡述如何建立污染物與溫室氣體減排統一監管體制，以期對讀者有所借鑒。

　　當前，我國不僅面臨著由于二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、細顆粒物(PM2.5)等污染物排放而產生的大氣污染防治壓力，而且要應對二氧化碳(CO2)等溫室氣體排放總量不斷增加而帶來的氣候變化挑戰。大氣污染物與溫室氣體排放控制具有協同效應。大氣污染物減排的同時，能產生減少溫室氣體排放的效果，反之亦然。因此，大氣污染物減排和減少溫室氣體排放應協同控制。建立統一監管大氣常規污染物與溫室氣體減排機制是推進協同控制、增強大氣常規污染物與溫室氣體綜合減排效果的關鍵所在。

　　為何要協同控制?

　　大氣污染物與溫室氣體排放具有同源性、擁有同排放介質和減排措施一致性的顯著特征

　　一、大氣污染物與溫室氣體的產生具有同源性

　　煤炭、石油和天然氣等化石燃料燃燒使用過程中會排放包括顆粒物、SO2、NOx等大氣污染物和CO2等溫室氣體。以電力行業為例，火電耗煤量占全國煤炭消耗總量的50%左右，SO2和NOx排放量均占全國排放總量的30%～40%，CO2排放量接近全國CO2排放總量的50%。

　　在終端部門，大氣污染物與CO2通常與煤炭等化石燃料燃燒相伴而生。如在水泥行業，除原材料碳酸鹽礦物在高溫條件下分解釋放出大量的CO2外，熟料煅燒過程中煤粉燃燒也會產生大量的煙氣及一定量的粉塵顆粒物、SO2、NOx和CO2;鋼鐵工業CO2的排放與SO2、NOx、煙粉塵等多來自焦化、燒結、煉鐵等環節中煤炭的燃燒使用;交通領域的一氧化碳(CO)、碳氫化合物(HC)和煤煙主要由于機動車燃油燃燒不充分生成，NOx和CO2則是因燃燒室內的高溫、高壓環境而產生。可見，主要大氣污染物與溫室氣體排放具有同源性。

　　二、大氣污染物與溫室氣體擁有相同排放介質，且相互作用

　　大氣不僅是人類賴以生存的自然資源，同時也是SO2、NOx、顆粒物(PM)等污染物和CO2等溫室氣體共同的排放介質。大氣作為介質，是這些污染物和溫室氣體遷移和轉化的重要載體。由于各種氣象條件的影響，大氣污染物和溫室氣體會在大氣中不斷發生遷移和轉化。

　　有研究表明，我國2012年以來頻發的霧霾天氣除了因為大氣污染尚未有效遏制之外，空氣中大氣污染物與溫室氣體的相互作用也是影響因素之一。隨著污染物與溫室氣體的大量排入，大氣介質的正常組分將會發生變化，進而造成大氣污染和大氣環境質量惡化，最終導致人類健康和自然生態系統遭受不利影響。

　　三、大氣污染物與溫室氣體減排采取的措施具有一致性

　　縱觀我國“十一五”以來的節能減排實踐，可以看出節能和提高能效、結構調整、限制產能等政策措施是實現污染物減排、能耗強度下降以及CO2等溫室氣體控制的共同舉措。據粗略計算，“十一五”期間，通過節能和污染物結構減排等措施，我國分別累計減排了CO2和SO2約15億噸和470萬噸。

　　在水泥行業，“十一五”期間由于立窯淘汰和新型干法水泥的推廣，平均煤耗下降20%以上，累計節省標準煤1000多萬噸，減少SO21.5萬噸、NOx11.7萬噸和CO22500多萬噸。在交通領域，淘汰黃標車和老舊汽車等結構調整措施對NOx、PM和CO2減排效果明顯。僅2009年北京淘汰黃標車就分別減少NOx和PM排放8500噸和900噸，CO2減排約92萬噸。在鋼鐵行業，限制產能對污染物與CO2減排效果顯著。2010年鋼鐵產能過剩規模高達2730萬噸，若這部分產能過剩得以避免，則可實現減排SO2、NOx、CO2分別約為7.5萬噸/年、4萬噸/年、5342萬噸/年，均占2010年鋼鐵行業SO2、NOx、CO2排放量的4%左右。

　　分頭管控有何缺陷?

　　不容易統籌規劃，減污和減碳易生沖突;部門分割管理，容易導致基礎性管理資源不能共享，行政成本較高;分頭管理下的重復核算，不利于工作開展

　　我國現在實行的是污染物與溫室氣體分頭管控的管理體制，國家發展和改革委員會(以下簡稱發改委)主抓節能和溫室氣體減排工作，環境保護部主抓污染物減排工作。雖然相關部門間具有相應的協調機制，但兩個部門在制定相關政策、標準和采取相關措施等方面一般易從本部門職責出發，不容易統籌兼顧，在一定程度上影響了污染物減排與溫室氣體控制的綜合效果。由于各相關部門優勢資源得不到有效利用，易帶來人力、財力等方面的投入加大，造成國家資源的浪費。主要表現在：

　　一、不容易統籌規劃，減污和減碳易生沖突

　　從現實情況看，由于相關部門間在減污和減碳的目標設定、減排措施選用等各方面不容易統籌協調，使得減污和減碳相沖突的現象時有發生。如太陽能光伏發電所需的多晶硅生產耗能很高，同時會伴隨產生大量的有害副產品——四氯化硅，難以回收處理，對環境危害嚴重;有些節能補貼政策被一些地方或企業錯誤地利用，用申請到的資金建造可能帶來污染的設施等。相反，有些污染物減排措施也會增加溫室氣體排放，如一些末端脫硫、脫氮設施。

　　由于政府部門職能分割，未能將減污和減碳有機結合起來，各部門較少采用協同管理和協同控制措施，可能影響污染物和溫室氣體的綜合減排效果。

　　二、部門分割管理，易造成基礎性管理資源難以共享，行政成本較高

　　根據現行體制，氣候變化工作是發改委歸口管理、各有關部門分工負責，這就意味著應充分發揮各部門的優勢，用好各部門現有資源。但是，各部門優勢并未得到充分發揮，如環保部門在污染物監測、統計、核算、排污權交易、監督執法等方面已有多年的工作基礎，在現有基礎上納入CO2監管的拓展成本相對較小。而若在其他系統另行開展溫室氣體核算、監管等方面的建設，再建立一套體系，必然帶來人員、機構、日常維護等方面的成本。

　　三、分頭管理下的重復核算，不利于工作的開展

　　目前各地都承擔了國家節能、減污和減碳的約束性指標任務，而這些目標的考核由不同部門負責。地方特別是企業層面，不得不同時面對來自不同部門的多項考核，而每一項考核中需要檢查和核算的大部分數據和指標是相同或相似的。一個部門來了，企業配合核算各種數據;可能這個部門剛走，另一個部門又來了，企業又要從頭開始配合核算絕大部分相同的數據。這顯然不利于工作的開展。

　　四、發達國家的經歷表明，包括溫室氣體在內的多污染物協同控制正成為其加強環境管理的重要舉措

　　為了減少成本，增強綜合減排效果，主要發達國家正在走一條從污染物和溫室氣體單項管理向協同控制轉變的道路。

　　從國家層面看，美國走過了一條從單個污染物分別控制到多污染物綜合協同控制，進而進入大氣污染物與溫室氣體協同控制階段的道路。美國將要嘗試進行包括溫室氣體在內的多污染物協同控制。歐盟則將氣候變化和能源、環境等一攬子考慮，將國內環境質量目標與減緩氣候變化掛鉤。

　　從行業層面看，發達國家在電力、鋼鐵、水泥、交通等溫室氣體排放主要行業開展了大量具有顯著協同效益的研究與實踐工作，積累了一批實用協同控制技術。如歐盟發布了《水泥工業最佳技術指南》，對節省能源、減少排放和綜合利用技術進行了全面的總結分析，提出了水泥窯爐提高能源效率、減少大氣污染物和 CO2排放的綜合技術措施和發展方向。

　　發達國家的經驗和教訓表明，協同控制污染物與溫室氣體排放是加快環境管理戰略轉型、增強污染物與溫室氣體綜合減排效果、改善環境質量的必由之路。

　　如何建立統一監管體制?

　　統一制定污染物與溫室氣體減排規劃;統籌污染物與溫室氣體減排的對策措施;統一污染物與溫室氣體的監測、統計和考核體系

　　協同控制污染物與溫室氣體排放是環境管理的科學規律。我們要遵循這一規律，加快建立污染物與溫室氣體排放統一監管體制。

　　所謂統一監管體制，是指制定污染物與溫室氣體協同減排的統一規劃和對策措施，開展污染物與溫室氣體排放的統一監測、統一核算、統一考核、統一執法監管等。建議采取和加強以下方面的工作：

　　第一，統一制定污染物與溫室氣體減排規劃。

　　在最初確定污染物減排目標時，就要充分考慮溫室氣體的增減效果;反之，在確定溫室氣體控制目標時也要充分考慮污染物的增減效果，即要制定污染物與溫室氣體減排的統一規劃，從源頭上避免污染物與溫室氣體減排不協同現象發生。

　　第二，統籌污染物與溫室氣體減排的對策措施。

　　在制定污染物與溫室氣體減排的具體對策措施時，包括相關法規、標準、政策和技術手段等，要充分考慮污染物與溫室氣體減排的正協同效應，確保相關對策措施在實施過程中不出現減污增碳或減碳增污現象。國家層面，要大力研發和推廣使用減污和減碳效果俱佳的協同控制技術，加大這些技術的推廣力度。同時，通過減免稅、補貼等方式鼓勵企業進行協同控制技術的研發和使用。

　　第三，統一污染物與溫室氣體的監測、統計和考核體系。

　　要加強污染物與溫室氣體減排的統一監測、統一核算、統一考核。一是要充分利用好環保部門在環境監測、統計核算方面的基礎設施能力和人員隊伍建設等方面的優勢資源，不再重復相關資源設置，避免國家資源的浪費。二是各部門加強聯動，即同一時間、同一隊伍赴同一企業進行檢查，以提高行政效能。