淮安不可移動文物環境公益訴訟獲受理
圖為江蘇省淮安市義順巷古民居遭到拆遷。 資料圖片
中國環境報記者劉曉星
編者按
為打造一個仿古街區商業項目，江蘇省淮安市清河區政府拆除了已存在上百年的多座清代及民國時期的古老民居。中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱“綠發會”）就此提起了環境公益訴訟。
近日，這起“破壞不可移動文物”案件在江蘇省淮安市中級人民法院開庭審理，包括淮安市清河區人民政府、文化廣電新聞出版局以及住房和城鄉建設局在內的被告全部到場出庭。當天庭審持續了一個多小時后進入休庭，截至目前還未有任何審判結果。
文物是社會公共資源，具有典型的公共屬性。通過公益訴訟保護文物，其實質就是保護公共利益。自修訂后的《環境保護法》賦予社會組織提起環境公益訴訟的權利后，綠發會已經對“河南鄭州上街區峽窩鎮馬固村7處文物5處被拆毀”、“大連東關街不可移動文物被破壞”等案件提起了公益訴訟。
綠發會提起公益訴訟，自然讓公眾對終結損毀文物之舉有了更多期待。然而，文物保護公益訴訟為何以破壞生態環境為由提出？這是否符合相關的民事公益訴訟制度？記者進行了深入采訪。
關注一
文物是不是政府想拆就能拆？
根據《環境保護法》定義，人文遺跡是環境不可分割的組成部分
事情的起源是一則征收公告。2015年11月，淮安市清河區政府發出公告，將清河區漕運西路以北、人民路以西（不含河北西路邊115號1幢樓及非住宅）劃為政府征收區域。公告稱，此次征收是為了建設“總理童年讀書處周邊特色街區一期”項目，征收人是清河區人民政府，征收部門為清河區住房和城鄉建設局，征收實施單位為清河區房屋征收辦公室。
義順巷民居、泗陽公館和西長西街清代民居也在征收范圍之內。
而早在2009年，上述3處建筑同周邊5處建筑物（人民劇場、千霞舊書屋、三元巷古民居、程家巷民居、周氏祠堂）就被列入第三次全國文物普查不可移動文物名單，淮安市文物局發布的《關于公布第三次全國文物普查第一批城區（清河、清浦）不可移動文物名單的通知（淮文物〔2009〕18號）》中赫然在列。
如今，5處不可移動文物早已被拆除，具體拆除原因及時間無從考證。此次政府征收公告發布后，剩余3處建筑陸續被拆除。
記者了解到，西長西街清代民居在2016年1月被拆除，義順巷民居西廂房屋頂及圍墻被施工隊毀壞，泗陽公館也部分受到損傷。有知情人士稱，義順巷民居西廂房和泗陽公館因有相關部門及人士介入，才得以暫時保存。
本案中，綠發會認為，淮安市清河區住房和城鄉建設局、淮安市清河區人民政府是征收部門和征收人，對征收實施單位的房屋征收過程負有監督管理的法定職責，并且淮安市清河區住房和城鄉建設局實施了毀損“義順巷民居”、拆除“西長西街清代民居”的行為。淮安市清河區人民政府是周恩來童年讀書處舊址周邊地塊所在地的區級人民政府，負有保護文物的法定職責。淮安市清河區文化廣電新聞出版局是淮安市清河區人民政府的文物管理部門，對淮安市清河區所轄范圍內的文物負有監督管理的法定職責。淮安市清河區文化廣電新聞出版局、淮安市清河區人民政府不履行法定職責，造成了周恩來童年讀書處舊址周邊地塊不可移動文物被損毀的嚴重后果，為此應當承擔相應的法律責任。
今年5月25日，江蘇省淮安市中級人民法院正式予以立案。
據綠發會代理律師繩欣輝介紹，《環境保護法》規定了人文遺跡是環境不可分割的組成部分，本案中被拆毀的不可移動文物是人文遺跡的一種。因此，不可移動文物的保護同樣適用《環境保護法》的有關規定，綠發會依法對3個被告提起公益訴訟。
拆除文物是否違法？文物遷址重建是否違法？
中央民族大學的文物專家田艷教授表示，對于文物，政府只有責任保護，而無權利處置。“文物是不可再生的文化資源。文化資源是屬于全體居民所享有的資源，毀壞文物使文化資源滅失，直接損害了社會公共利益。”田艷說。
中國政法大學副教授馬燕稱，對于不可移動文物來說，無論是所有權人，還是負有監管責任的行政機關，都無權處置。
關注二
文物被毀能否提起環境公益訴訟？
一般的環境污染案件有具體的訴訟效果，而本案因涉及文物保護，造成的后果是不可逆的
繩欣輝說，此次開庭只是法庭進行程序性的審查，未進行實體審理，法院僅審查案件是否屬于環境民事公益訴訟的范疇。
這個說法也得到法院方面的證實。繩欣輝說，當天庭審的結果是法庭宣布休庭，理由是“部分被告提出本案不是公益訴訟”。
值得注意的是，本案并非綠發會針對不可移動文物發起的首例訴訟。
2015年9月，因河南省鄭州市上街區峽窩鎮馬固村7處文物5處被拆毀，綠發會發起了國內首例保護不可移動文物環境公益訴訟，將馬固村村委會、上街區人民政府、上街區峽窩鎮人民政府和鄭州市上街區文化廣電新聞出版局告上法庭。這是國內首起人文遺跡（文物）保護公益訴訟，也是人文遺跡（文物）首次被納入環境公益訴訟的范圍。目前這起案件正在受理中。
雖然“馬固村案”尚未落槌，但一個不容忽視的事實是，今年3月29日，河南省高級人民法院環境資源審判庭正式成立。當日，在河南省高院召開的新聞發布會上，河南省高院副院長劉曉云曾專門談到此案，并稱這是河南省環境公益訴訟的“破冰之舉”。
“城市化發展對各地文物保護形成了很大的壓力。許多地方為了新建開發區，不惜拆掉文物遺址。我們希望能從法律角度推進文物保護，把文物保護歸為環境公益訴訟，這對文物保護、環境保護都有深遠的影響。”綠發會副秘書長馬勇說。
這起非典型環境公益訴訟案，引起了環境法專家的廣泛關注。
中國人民大學法學院教授周珂在接受記者采訪時表示，《環境保護法》第二條規定，人文遺跡是環境不可分割的組成部分，本案中被拆毀的不可移動文物是人文遺跡的一種。據此，不可移動文物的保護同樣適用《環境保護法》的有關規定。作為環境公益訴訟，其主要法律依據是《環境保護法》第 58 條的規定。綠發會之所以提起訴訟，是認為“破壞不可移動文物就是破壞生態環境”。
北京孫中偉律師事務所主任孫中偉在接受記者采訪時表示，不可移動文物是生態系統中不可或缺的非生物因素，這在生態學中是一個常識性的結論，破壞不可移動文物就是破壞生態環境。保護文物，也在保護環境之內。因此，馬固村案和淮安清河區案是典型的環境公益訴訟，適用《行政訴訟法》《民事訴訟法》的相關規定。
周珂表示，本案的特殊之處在于將3個行政機關告上法庭，其中包括實施者和監管者。他認為，此次將主管部門告上法庭具有一定的必要性。一般的環境污染案件提起訴訟后可以消除后果、賠償實際損失，有具體的訴訟效果，而本案因涉及文物保護，造成的后果是不可逆的，因此主管單位必須作為被告，這樣才能滿足文物保護的要求。“政府部門如果不下令拆除在文物遺址上的現代建筑，即使案件勝訴了，也不能對文物進行保護。”
馬燕認為，我國目前的環境公益訴訟主要針對水污染、大氣污染等問題，但是由于我國的自然資源歸國家所有，使得有些地方存在監管不足的問題，很多地方的資源破壞問題沒有人提起訴訟，嚴重危害社會公共利益。“如果本案能夠有讓人滿意的結果，對公益訴訟范圍也是新的突破，進而推進對《文物保護法》的修訂，有望將文物保護公益訴訟納入法治軌道”。
新聞鏈接
大連東關街舊城改造：拆的是危房還是文物？
本報綜合報道 中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱“綠發會”）近日向遼寧省大連市中級人民法院提起一起不可移動文物環境公益訴訟案。本案已于11月14日被法院正式立案。據了解，這是遼寧省首例不可移動文物環境公益訴訟。
綠發會法律中心主任王文勇介紹說，今年10月10日，大連市西崗區人民政府以“因公共利益需要，對危舊房集中、基礎設施落后地段進行舊城區改建”為由，發布《2016年大連市西崗區東關街舊城改造房屋征收決定公告及補償方案》，對包括東關街范圍在內的街區房屋進行征收。10月下旬開始，東關街范圍內的部分老建筑相繼被拆毀。
而早在2009年7月，東關街近代歷史建筑群就被列入大連市第一批不可移動文物保護名錄，是大連移民城市的象征，是中國近代城市發展的重要節點和見證。于是，綠發會提出停止損毀、修復文物、實施原址保護等5項訴訟請求，并提出了禁止繼續損毀的申請。
根據大連市西崗區城區改造辦公室發布的《大連市西崗區東關街舊城區改造房屋征收實施單位及拆除服務采購項目中標公告》，大連建安房屋拆遷有限公司、大連茂盛房屋拆遷有限公司具體實施房屋征收及拆除工作。
王文勇表示，以上兩家公司在實施搬遷、拆除工作中，造成東關街部分不可移動文物損毀。與上述兩家公司同列被告的還有大連市西崗區文化體育局和大連市西崗區人民政府。
采訪札記
環境公益訴訟為何成了文物的“救命稻草”？
◆劉曉星
回顧目前仍然處于訴訟程序中的馬固村破壞不可移動文物案和淮安清河區破壞不可移動文物案，政府部門作為公共利益的維護者，不僅不對文物履行法定保護職責，反而實施不當的行政行為，對環境公益進行破壞，不僅在情感上讓人難以接受，也僭越了法律底線。
盡管兩起案件都將破壞不可移動文物納入環境公益訴訟范疇，并且得到了當地法院的立案受理，但不得不承認的是，在文物保護公益訴訟沒有明確法律依據的情況下，文物保護借道環境公益訴訟，是無奈之舉，似乎“環保法成了文物保護的救命稻草”。在現有法律體系下，《文物保護法》難以施展拳腳，卻讓人打起了《環境保護法》的主意，這是法律體系不健全的體現。
記者了解到，《文物保護法》雖然對一些破壞文物和影響文物安全的行為規定了行政處罰條款，但相對于建設項目的巨額收入而言，只是九牛一毛。
從《民事訴訟法》第 55 條來看，毀損文物應為損害社會公共利益的行為之一，這為建立文物保護公益訴訟制度留下了空間。但根據《立法法》的規定，確定哪些“法律規定的機關和有關組織”具有提起文物保護公益訴訟的主體資格，則需通過修改《文物保護法》來確定。因此，要使文物保護公益訴訟制度化、常態化，修改《文物保護法》已勢在必行。
今年初，《文物保護法修訂草案（送審稿）》正式出爐。我們期待新法能進一步強化政府責任，加大執法督查和違法處罰力度，明確文物保護補償機制和公益訴訟制度。