生態文明法治建設要補哪些“缺”？

　　2014年10月，十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調要“用嚴格的法律制度保護生態環境”。

　　結合實施新《環境保護法》，中國環境與發展的法制化進程正在迎來重要的窗口期和機遇期，生態文明法治建設必將為生態文明建設提供更加有力的法律保障。

　　中國環境與發展國際合作委員會（以下簡稱“國合會”）特設立“法治與生態文明建設研究”課題組，從2015年~2016年開始研究，充分考量環保新常態面臨的機遇與挑戰，為2015年~2020年的窗口期和機遇期提出符合生態文明法律制度要求、推動實現國家治理體系與治理能力現代化目標的法律保障。

　　完善法律制度設計，填補環境立法“空白”

　　“與實踐的需要相比，我國生態文明建設領域還存在明顯的立法空白。”課題組中方組長、天津大學法學院院長孫佑海表示。

　　目前，土壤污染和危險化學品對人體健康和生態環境的損害問題已逐步暴露出來。但是，土壤污染和危險化學品相關領域的基本情況卻還不清楚，而部門之間職責的交叉重疊以及缺乏有效的法律制度體系和嚴密的風險防控手段，加之缺乏獨立的監管機制，使得環境和社會風險已不容忽視。

　　孫佑海認為，要解決這個問題，就要改革危險化學品多部門的分管體制，建立統一、獨立、高效的危險化學品安全監管和環境風險防控體系，并相應制定適用全部危險化學品的《危險化學品安全和環境風險應對法》。

　　課題組建議，要改變目前多個部門涉及有毒有害化學品管理的行政監管職能，建立由環境保護部門為主的統一監管體制，并參照發達國家相關法律規定，建立統一的化學物質危害識別與風險評估制度、完整的新化學物質申報登記制度和化學品 “市場準入”制度。

　　同時，要明確規定高風險化學品的限制、淘汰以及含量限制等要求，并制定化學品的全生命周期過程風險管控。為防止和應對突發性環境事件，要建立完整的事故應急和環境污染處置的管理制度體系，并明確生產者、使用者和監管者各自的法律責任。

　　此外，課題組還建議修改完善現行的《環境影響評價法》，進一步明確環境影響評價對各級政府政策、規劃制定的約束力以及對產業機構、產業布局的約束力，增強環境影響評價的獨立性和科學性，擴大適用范圍，完善內容和程序，并確立環境影響評價制度為綜合性評價制度。在完善環評專業技術審查的同時，強化環評制度在協調社會各方利益訴求中的平衡功能，并進一步加大對各類環評違法行為的法律責任追究力度。

　　對于土壤污染防治立法，課題組建議盡快出臺全面、綜合性的《土壤環境保護法》，制定污染場地管理的配套法律法規等，構建一個完整科學的土壤污染標準體系，逐步形成土壤污染管理的法律法規體系。

　　提升環境標準的法律效益，整合環境管理資源

　　環境法律制度之間的“內耗”，是生態文明法律體系中存在的一個重要問題。首先是具備生態環境整體性、系統性的法律制度被不同管理部門人為切割。

　　以水環境保護為例，水功能區和水環境功能區；流域綜合規劃、水資源保護規劃和流域水污染防治規劃；水體納污能力指標、水環境容量和總量指標等相同或相近的水資源保護制度和水污染防治制度，被當前的法律制度人為分開。

　　“在自然生態保護方面也存在類似的問題，物種保護和棲息地保護分離，動物和植物分離，陸生和水生分割，都使完整的自然生態系統管理被不同的管理部門和不同的法律法規切割。”孫佑海說。

　　其次，部門內部管理制度的人為分割和碎片化現象以及《環境保護法》中主要法律制度重復規定問題也比較嚴重。

　　因此，課題組建議，根據環境保護向環境質量管理轉型的要求，完善環境標準制定程序，強化環境標準的法律效力，將一些重要的環境質量標準和排放標準指標直接納入環境保護法律或者法規中；改革環境保護部門的內部管理體制，整合排污許可以及環境標準、環境監測、環境影響評價、“三同時”驗收、排污申報、總量控制、環保設施監管、排污口設置管理等各相關環境管理制度，減少環境管理的重復交叉和內耗，有效發揮排污許可在環境標準實施和環境綜合管理中的統領作用，并分別研究制定《排污許可法》和《環境標準法》。

　　在自然資源的保護方面，課題組建議研究制定有關自然保護區的法律和有關自然資源資產管理的法律。整合自然保護區域方面的管理體系，制定統一的《自然保護區域法》。

　　“應在優先保護、嚴格管理和可持續利用的前提下，改革現行自然保護區、風景名勝區、地質公園和森林公園等各類保護區體系混雜、社會功能定位不清、管理機構交叉重疊的體制。”孫佑海表示，要按照保護的類別、嚴格程度和可持續性，研究建立統一的分類體系及相應的技術規范和標準體系，合理整合我國各種保護區，建立健全有效的管理體制。

　　明確環境資源公共屬性，防止環保法律效力“嚴重減損”

　　課題組認為，在我國民商法、經濟法、行政法等相關法律中，總體上尚未建立形成有利于生態文明建設和可持續發展的理念、原則與機制，尚未建立形成完整的自然資源和環境資源產權法律制度體系和民事法律責任體系，生態文明的有關法律特別是環境保護方面的法律受其他領域立法的沖擊，實際法律效力“嚴重減損”。

　　孫佑海介紹，這種“嚴重減損”在民事立法中，主要體現在環境保護的預防原則缺失、資源使用的可持續利用原則缺失和環境權（包括人身權和物權領域）方面的規定缺失等方面。

　　而法律中沒有明確有關物權的權利人在使用占有、收益、處分等各項權能時必須遵守環境保護的義務，并且我國民事主體制度忽視了公眾對干凈的水、清新的空氣、優美的環境等方面的物質和精神上的要求，對相關的環境權缺乏必要的保護措施，這也是導致“減損”發生的一個原因。

　　“為解決其他經濟和資源領域立法的沖擊使得環境法律作用‘嚴重減損’的問題，在相關法律中規定保護環境的內容十分必要。因此，應當積極研究探索我國整體法律體系的生態化和綠色化，使得有利于環境保護的法律制度和措施在各個領域都能持續不斷地發揮應有的作用。”孫佑海強調，民法典編纂已經列入新修改的十二屆全國人大常委會立法規劃，在民法典編纂的過程中，應當特別注意把生態文明建設以及環境保護的理念、原則和重要規范納入其中。

　　課題組建議，首先要在憲法和法律中明確規定環境的法律內涵和外延，明確規定其公共資源或者公共共用物屬性；二是把推進生態文明建設以及保護環境的原則納入民法典編纂；三是將環境權作為人身權的一項重要內容，建議在民法典編纂過程中，對人身權制度的“綠化”做認真研究，把環境權納入人身權的有關規定中。而把環境物權納入物權規范，進一步明確物權使用不應損害公共和私人環境權益以及完善有關侵權責任的規定等內容，也是解決環境法律作用“減損”的具體措施。

　　此外，課題組還建議在不斷完善環境法律體系和整合現行法律制度的基礎上，以《環境保護法》和各專項污染防治法為基礎，深入開展環境法典的理論研究和體系結構的設計論證，動員各界力量廣泛參與，為全面開展環境法典的編纂奠定深厚的理論和社會基礎。

　　開啟立法新模式，為環境保護提供科學、有效、可操作的法律依據

　　“解決環境立法問題，有必要建立黨內法規與國家環境法律法規的銜接制定體制。這一建議不僅有利于解決我國當前環境管理的實際困難，即黨政不同責問題，更符合十八屆四中全會提出的國家治理體系現代化的戰略要求。”孫佑海表示。

　　《水污染防治法》正在修訂過程中，課題組認為，可以以此進行試點。《水污染防治法》修訂時，在總則中規定“各行政區域的水污染防治工作應定期向同級黨委匯報”，同時啟動黨內環境保護法規的制定工作。按照國家環境保護法律和“水十條”的要求，由中共中央制定黨內法規或者通知等規范性文件，規定各省級黨委和政府的水污染防治責任，并進行定期考核，把對各行業、各部門和各區域的水污染防治考核結果報中組部，作為干部使用任命的依據或者參考。

　　部門利益是制約我國環境立法的重要問題，要想確保環境法律法規從上到下都得到有效貫徹落實，應在立法階段建立超越部門利益的立法啟動、起草體制和機制。

　　課題組認為，對于法律制定或者修改的啟動，可以由全國人大常委會根據執法檢查或者調研來決定啟動，也可以由國務院提請全國人大或其常委會審議來啟動。而全國人大或其常委會決定啟動環境法律的制定或者修改的，只能由全國人大常委會會同有關專委會或者工作委員會負責草擬條文，不得委托國務院法制辦甚至各部委局起草草案。全國人大常委會有關專委會或者工作委員會進行調研拿出草案后，可以召集國務院法制辦和各部委局聽取意見，但這些意見只能供全國人大參考。

　　“建立新的立法設計方式的目的在于解決環境法律法規操作性不足的問題。當前我國嚴峻的環境污染形勢主要源于政府的權力過大和法律法規過于原則。”孫佑海說。

　　如何解決法律法規操作性不足問題，同時限制政府權力，是“以一攬子解決方式改進環境立法工作”這一建議提出的中心所在。

　　課題組認為，建立新的立法設計方式，主要是為了避免法律制定者希望把法律細化的任務推給法規，而法規細化的任務又推給部門規章的問題出現。過度原則的環境法律不利于執行，而較為詳細的部門規章則帶有濃厚的部門利益色彩。因此，要轉變這種立法設計方式，在制定法律時，就要做出詳細的一攬子規定，事先預計可能存在的問題并予以解決。如果同時規定不了的，可以規定配套規范和標準的制定期限。

　　此外，課題組還建議繼續加大信息公開力度，提高環境立法公眾參與程度，并貫徹“多規合一”，促使各規劃相互協調，優化污染防治和生態保護的空間結構。

　　“為保障環保規劃的作用得以真正發揮而不是淪為不停改動的‘鬼劃’，應當學習國際上的成熟經驗，重構環境政策和法規體系，提高環境規劃、標準在環境法律體系中的地位。”孫佑海強調。