科技日報：收放并舉，提高科技經費使用效率

　　過去5年，國家財政科技撥款達到13408億元，是“十五”期間國家財政科技撥款總額的2.7倍，年均增速達到23%。同時，2010年我國研發經費開支占GDP的比例達到1.5%，這一數字雖然與發達國家比還有差距，但與2002年的1.1%已有較大提高。

　　與此同時，至2010年，我國研發人員接近260萬人，居世界首位。科技經費仍是稀缺資源。怎樣保證科技經費用在刀刃上，成為公眾關心的話題，也是科技主管部門的艱難考題。

　　目前，我國科技經費管理制度體系逐步完善，科技經費監管工作不斷加強，有效促進了科技經費的規范使用，并使預算管理、經費使用效益等觀念逐步深入人心。但科技經費的不斷增加及科研活動呈現的新特點，也要求科技經費管理方式需要不斷創新和完善。

　　正因此，科技部和財政部在對各主要發達國家和發展中大國進行系統深入的調研，并在國內召開多次座談會，在聽取“科字口”有關部門、高校、科研機構和企業以及科研人員對經費管理改革的意見和建議基礎上，印發《關于調整國家科技計劃和公益性行業專項經費管理辦法若干規定的通知》（業內稱之為434號文）。

　　記者了解到，這次改革堅持以人為本，通過增加績效支出、精簡課題申請各環節手續、對不同課題實行分類管理等措施，放權給科研人員，盡可能減輕其從事非科研工作的負擔，讓經費管理活動更加適應科研活動的規律。同時，通過強化課題承擔單位的法人責任、建立經費管理使用信用和風險評價、推進信息公開等舉措，加強經費監管。“收放并舉”的改革，意在進一步提高科技經費的使用效率。

　　“科研活動是具有不確定性的，我們沒有辦法預計每個科目的具體開支，最頭痛的就是總要花大力氣來編制預算，希望國家在這方面的管理能更加合理。”采訪中，曾有多位科研人員表達過這樣的訴求。

　　此次改革正是傾聽了這一呼聲，在研究美、英、法、德、日等發達國家科研人員的人員費開支政策，以及借鑒我國國防科研項目經費核定方式的基礎上，提出依據科研活動特點和實際需要，進一步優化支出分類，將科研項目支出科目分為直接費用和間接費用兩大類。

　　直接費用是指在項目（課題）實施過程中發生的與之直接相關的費用，主要包括設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務費、專家咨詢費、其他費用等。

　　間接費用則主要包括承擔單位為項目（課題）研究提供的現有儀器設備及房屋，日常水、電、氣、暖消耗，有關管理費用的補助支出，以及承擔單位用于科研人員激勵的相關支出等。

　　間接費用實行總額控制，根據各計劃的特點，按照不超過課題經費中直接費用扣除設備購置費后的一定比例核定。核定比例為：500萬元及以下部分不超過20%；超過500萬元至1000萬元的部分不超過13%；超過1000萬元的部分不超過10%。例如：某課題申請專項經費2000萬元，那么其間接費用的核定為500×20%+500×13%+1000×10%，即265萬元。

　　在此基礎上，科研項目經費使用堅持原則性與靈活性相結合，按照支出的不同性質和類型實施分類管理，充分發揮科研人員的主觀能動性，增加其經費使用自主權。

　　例如，課題組和課題負責人可根據實際需要提出調整設備費、材料費、測試化驗加工費、會議費、差旅費等支出，由承擔單位自行按規定審批，科技部不再行使最終審批權，而是在財務驗收時加以確認。如此一來，預算調整程序得以極大簡化。

　　此外，科技主管部門還致力于強化科技經費過程管理的科學性和規范性，修訂實施細則和操作規范，推進項目技術評審與經費預算評審評估同步進行。今后，項目（課題）預算編制、評審評估、預算執行、監督檢查、財務驗收、績效評價等各個環節都將精簡手續，優化預算申請書和預算報表編制要求，完善預算申報系統，增強科學性和可操作性，提高管理工作效率。

　　每年兩會期間，科技經費分配“見物不見人”“缺乏績效激勵機制”的話題，總能引起科技界委員的共鳴。全國政協委員高建民就曾反映，科研項目的人員費開支管理問題是科技經費管理中的一個難點。

　　這個難點正在逐步突破，今后承擔單位可從間接費用中列支部分人員激勵性費用。

　　記者了解到，人員激勵性費用由承擔單位在對科研人員進行績效考核的基礎上，結合科研實績根據國家有關規定統籌使用，相關支出核定比例根據項目承擔單位性質、計劃（專項）項目特點等情況進行具體規定。但績效支出不超過直接費用扣除設備購置費后的5%。

　　核定間接費用，對間接成本適當補償，是國際上較為通行的做法。從間接費用中增加有工資性收入人員的激勵支出渠道，創新科研項目經費對人員費支出的支持方式，合理彌補了承擔單位的間接成本，建立了績效管理機制，有利于提高相關單位和科研人員承擔國家科研任務的積極性。同時，通過間接費用比例的核定和調整，增加了對承擔單位的管理手段和調控能力，也有利于增強承擔單位在項目組織實施和經費管理中的責任感。

　　改革還提出了完善通過勞務費解決沒有工資性收入的研發人員（如博士后、在校博士生、研究生等）和臨時聘用人員有關費用的辦法。課題承擔單位可根據需要，據實提出經費需求。在預算評審過程中，根據所在地實際情況和比較公認的一般標準，按照適度寬松的原則核定。

　　科研人員希望有更大的經費使用自主權，但同時也有人擔心，此前存在部分課題承擔單位日常監管不到位，課題組和課題負責人在經費使用方面隨意性較大等現象會層出不窮。

　　針對這一問題，本次改革按照責權利相統一的原則，進一步強化了課題承擔單位在經費管理使用方面的法人責任，要求按照國家有關規定切實履行職責，將課題支出納入單位整體財務控制體系，加強管理和服務，嚴格財經紀律。

　　《通知》明確了課題承擔單位是課題經費使用和管理的責任主體，應當建立健全經費管理制度，完善內部控制和監督制約機制，嚴格課題預算調整審批程序，按時提出財務驗收申請，配合做好財務審計、財務驗收等工作，及時按規定辦理財務結賬手續，并采取有效措施切實保障科研、財務、行政等管理部門對課題實施的全面支撐。課題承擔單位和課題合作單位應當嚴格執行國家關于政府采購、招投標和資產管理等規定。

　　同時，對于容易形成監管薄弱環節的課題外撥經費，改革進一步強化了課題合作單位的責任，明確規定課題合作單位應當按照《經費管理辦法》的規定，對課題經費和自籌經費分別單獨核算，自覺接受有關監督檢查，課題承擔單位和課題合作單位不得層層轉撥、變相轉撥經費。

　　科技經費的全過程、常規化監管，一直是科技主管部門及財政部門關注的核心工作。此次經費改革，同樣就科技經費監管工作進一步作了部署。

　　建立經費管理使用信用和風險評價制度將是今后的工作重點之一。《通知》規定，科技部、相關主管部門對課題承擔單位和課題合作單位、課題負責人等科研人員、中介機構和咨詢專家在經費管理使用、評估評審方面的信譽度進行評價和記錄。科技主管部門將據此推動實施分類監管，按照專項經費支持強度和承擔單位管理風險級別的不同，對不同項目經費采取不同的監管方式和手段。

　　此外，還將積極推進信息公開，及時對非涉密課題預算安排情況進行公示，接受社會監督，逐步探索建立課題績效情況公示制度，積極推進對違規使用科技經費的行為公開。按照《通知》要求，課題承擔單位應當逐步建立課題信息公開制度，在單位內部對課題組人員構成、課題設備購置、預算調整、外撥經費、間接費用使用情況等進行公開。

　　“十二五”期間，由中央和地方財政部門、審計部門、科技部門、社會中介機構、項目承擔單位等共同組成的多層次、全方位、協調聯動的財政科技經費監管機制將逐步完善。綜合利用財務報告、巡視檢查、專項審計、財務驗收、績效評價、受理舉報等多種方法，通過日常監督與專項監督相結合的方式，對科技經費實施監督檢查。

　　承擔單位、課題負責人及課題組成員在預算執行過程中出現違規違紀行為的，將會根據實際情況，被處以限期整改、通報批評、不通過財務驗收、終止項目、追回已撥經費等處罰。情節嚴重的，甚至一定時限內會被取消其項目申報資格。據了解，作為國家科技計劃管理信息系統的一部分，科技行政管理紀檢監察電子信息系統也正在建設中。

　　對于需要整改的課題，承擔單位應在15日內，按照驗收意見的要求整改完畢，并將整改情況書面報告科技部。整改到位的通過財務驗收，反之則不予通過。承擔單位、課題負責人及課題組成員發生違反科技經費管理規定問題，觸犯財經紀律的，將移交行政監察機關處理，構成犯罪的，則移送司法機關追究刑事責任。

　　為了更好發揮財政資金的杠桿引導作用，本次改革創新了財政資金支持方式，建立和完善包括后補助、以獎代補、基金制等方式的財政科技投入體系。

　　后補助是指項目立項后，承擔單位圍繞目標任務，按照約定先行投入并組織開展研究開發活動，在項目完成并取得相應成果后，按規定程序進行審核、評估或驗收后給予相應補助。

　　后補助采取事后一次補助和預撥部分啟動經費、事后補齊兩種補助方式。對于研發經費需求量大、風險程度高、承擔單位經濟實力較弱的項目，可事先撥付不超過該項目專項經費預算申報額度30%的啟動經費。

　　以獎代補是指單位圍繞國家發布的計劃指南目標，自行投入并組織開展研究開發活動，取得相應成果后，按程序經過申報、審核、評估后，納入相關國家科技計劃給予相應補助（獎勵）。

　　以獎代補采取成果認定后給予一次性補助（獎勵）資金的方式。對于這兩種資金支持方式，項目承擔單位可用于補償開展相關研發活動發生的、相應計劃經費管理辦法允許的各類支出。

　　據了解，這項改革將率先從國家科技支撐計劃和863計劃開始，選擇一定比例、具有明確且可考核的產品目標和產業化目標的項目開展相關支持方式試點，并逐步擴大范圍。

　　具體到此前科研人員抱怨的資金不能及時到賬的問題，《通知》提出，以往五六月份才能撥付的課題年度經費，今后可在財政部正式批復部門預算前，從1月1日起按核定預算數的1/4支付資金，確保課題研究經費使用的順利銜接。

　　《通知》具體規定，科技部、相關主管部門應當按照部門預算管理的規定，提前組織課題立項等相關工作，并按照部門預算編報的時間要求及時將預算安排建議報送財政部，提高年初預算到位率。財政部及時審核并通過部門預算下達課題經費預算。科技部、相關主管部門應當按照財政國庫管理有關規定及時支付資金。

　　同時，課題結余經費應當按原渠道收回，按照財政撥款結轉和結余資金管理的有關規定執行。但部分課題單位和科研人員對結余和結存資金認識比較模糊。事實上，課題結存經費是指未完成課題年度經費預算減去年度實際支出后的余額，課題在研期間，結存經費應當留由課題承擔單位結轉下一年度按規定繼續使用。課題結余經費是指課題結束或因故終止時，課題經費總預算減去實際總支出后的余額，因故終止課題結余經費還應當包括處理已購物資、材料及儀器、設備的變價收入。

　　值得一提的是，為了調動全社會力量推動創新，促進科技成果轉化和產業化，國家已專門設立科技成果轉化引導基金，積極探索創業投資母子基金、銀行貸款風險補償、科技成果轉化獎勵等方式，鼓勵和支持全社會廣泛參與科技成果轉化，加快培育和形成新的經濟增長點。

　　此次改革打出的這套“組合拳”，針對公眾關心及科技界關切的諸多問題，積極回應，既重宏觀，也重微觀，既適當放權，又加強監管，給了科研人員更多的自主權，也優化了管理程序，使科技經費管理更加趨向科學和嚴謹。