解讀《生態環境損害賠償制度改革試點方案》

　　我國經濟持續快速發展帶來的環境污染與生態破壞日益加重。一般而言，有3種模式來應對經濟發展過程中所帶來的環境問題。

　　第一種模式主要是以民法、刑法的適用為主，這種應對機制以司法權的行使為主導，通過民事賠償或者追究刑事責任等方式救濟受害人、懲罰污染者。但是傳統的民法和刑法手段往往偏重環境污染和生態破壞對人和物的損害的事后救濟，對環境和生態本身造成的損害往往被忽視，得不到有效救濟。

　　第二種模式是國家大量運用行政管制措施，尤其以命令和控制為主。國家通過制定排放標準和技術標準等各種環境標準來管理環境。排放標準是政府設定的企業排污量的上限，技術標準是要求市場活動者采用規定的生產工藝、技術或措施。

　　第三種模式是采取多種措施，即所謂“多元應對模式”，結合市場和法律應對環境問題。此種模式中政府采取污染許可交易、稅收、污染費等措施。民主協商式、合作式的管理模式逐漸形成，用以取代以往的強制式、對抗式的行政管理模式。

　　以上3種模式所采取的應對環境問題的措施取得了一定的成效，然而這多種模式所采取的措施往往都著重于對生活在環境中的人的利益的保護和救濟或者對責任人的懲罰，忽視對受損的生態環境進行足額賠償和修復。《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下稱方案）的出臺是對我國現有立法和制度的突破，它彌補了我國生態環境損害賠償法律制度的空白，也為我國未來環境保護制度建設指明了努力的一個方向，筆者欲從以下幾個方面對方案進行解讀。

方案彌補了公法管制與私法救濟中的制度空白

　　環境行政管制是應對環境問題的重要一環，政府在環境的治理過程中有著不可推卸的責任。我國目前已經出臺了大量的環境法律，規定了諸多環境保護的制度，如環境影響評價制度、三同時制度、排污許可證制度、排污收費制度、環境標準制度、環境監測制度以及限期治理制度等。環保行政機關可以采取諸多的環境管制措施以達到環境管制之目的。新修改的《環境保護法》加入了按日連續處罰的規定，更是體現了政府打擊環境污染行為的決心。

　　環境損害一旦發生，受害程度可能非常深，范圍較廣，時間持久。因此環境立法的目的更在于事先防止這些損害或者危險的出現。現代環境法律和政策體系應當是按照“預防→管制→救濟”這一邏輯順序構建，以預防原則作為首要之原則。行政機關采取管制措施帶有一定的預防性，制定排污標準目的就是為了期待管制者的排污限制在標準以內。然而，現實中環境遭到破壞的情況屢見不鮮。但是無論是公法層面國家機關對行為人所采取的行政處罰措施甚至是刑事責任的追究，還是私法層面的民事救濟等措施，這些措施的采取往往僅限于對違法者的行政或刑事責任的追究，以及對具體受害者民事權利的救濟。除了《海洋環境保護法》對海洋生態環境損害賠償做出了規定，其他生態環境本身的損害賠償沒有任何法律規定。

　　鑒此，以環境污染、生態破壞導致的生態環境要素及功能的損害，即生態環境本身的損害賠償為目的，方案規定在出現以下3種情況時，將依法追究賠償義務人的生態環境損害賠償責任：一是發生較大及以上突發環境事件；二是在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的；三是發生其他嚴重影響生態環境事件。

　　方案的制定說明，除了環境和生態所具備的經濟價值以外，環境和生態本身的生態功能價值越來越得到強調。生態環境損害賠償責任的承擔方式是以義務人采取相關的修復措施為主，在不能修復的情況下，綜合考慮經濟利益的填補，對生態環境損害所造成的經濟和非經濟損失予以全面賠償。此規定說明方案的核心目的是為了對遭到破壞的環境和生態的本身進行修復。因此，出臺此方案正是為了針對我國現行法律在環境和生態損害賠償責任范圍這方面的空白所做出的回應。

行政磋商與司法保障

　　現代行政管制國家中，國家行政管制的事務數量不斷增加，專業性不斷加強。為了達到管制目的，行政機關所采取的行政措施的種類也不斷增加，除了強制性行政措施，行政機關也可采取合作性、協商性、弱權性的行政管制措施，甚至是激勵性的行政措施，以達到相關的管制目的。行政機關可同行政相對人之間的關系不再是一種對立的關系，而更多的是一種合作和協商的關系，民眾有更多的機會參與到行政管制中。此種合作性、協商性的行政手段在方案中也得到了彰顯。方案中引入了有關生態環境損害的行政磋商制度，鼓勵賠償權利人主動與義務人進行磋商。簡而言之，試點地方政府作為賠償權利人同賠償義務人可就生態環境損害修復與賠償進行行政磋商，磋商內容包括：損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等。

　　除了帶有合作和協商性質的行政磋商，方案就司法機關如何介入到生態環境損害賠償的程序也做出了規定。方案規定，有關生態環境賠償的行政磋商協議具有確定力和拘束力，但是若經過行政磋商雙方沒有達成有關損害賠償的協議，試點地方賠償權利人可以向人民法院提起訴訟，追究賠償義務人承擔生態環境損害賠償責任。試點地方政府賠償權利人也可以不經過行政磋商直接向法院提起訴訟。因此，方案的這一規定，為司法機關介入生態環境損害賠償的程序提供了政策依據。

　　近幾年，我國在環境司法層面有諸多新的舉措。在立法方面，我國通過對1989年《環境保護法》的修正案，加入了公益訴訟條款；在法院機構設置方面，除了地方成立諸多環保專門審判法庭，最高法院于2014年6月也宣布成立專門的環境資源審判庭。考慮到生態環境損害賠償案件具有高度專業性，方案規定試點地方人民法院成立環境法庭或者指定專門法庭審理生態環境損害賠償的案件。

　　試點地方省級政府需要明確環境公益訴訟與試點地方賠償權利人同賠償義務人之間的磋商，以及生態環境損害賠償訴訟之間的關系。環境公益訴訟同生態環境損害賠償訴訟是兩種各具特點的訴訟。首先，提出這兩種訴訟的原告不同。環境公益訴訟的原告是具有一定資格的環境保護團體，而生態環境損害賠償訴訟的發動者是得到國務院授權作為賠償權利人的試點地方省級政府。其次，在訴訟發起時機上，環境公益訴訟沒有備選程序。而生態環境損害賠償訴訟的提起，既可以是在試點政府賠償權利人同賠償義務人之間有關索賠的行政磋商沒有形成賠償協議的情況下提起訴訟，也可以直接提起訴訟。再次，在訴求上，環境公益訴訟更多的是保護公眾的財產和人身利益，而生態環境損害賠償的訴訟目的是在于要求賠償義務人對生態環境本身造成的損害進行賠償。

　　賠償義務人對生態環境的損害往往會損害社會公共利益和公民個人的利益，因此在制度的實際操作中，賠償義務人可能面臨3種訴訟：環境公益訴訟、環境私益訴訟、生態環境損害賠償訴訟，甚至可以出現3種訴訟共存的情況。如何節省司法資源，做好這幾種訴訟之間的銜接，高效地處理這3種訴訟的關系是試點地方省級政府今后相關制度構建的重點和難點。

　　方案中規定的訴訟制度體現了司法機關在生態環境損害賠償中應當具備的地位和作用，這對試點地方已經成立的環境專門審判法庭提出了新的挑戰。這是一個開端，也是環境保護議題在我國將來發展的一個方向。法院應當增強其在處理這些案件上的力度，以應對將來可能出現的相關案件。同時，如何處理好幾種訴訟之間的關系也是將來在相關制度構建中需要重點關注的。

試點地方政府制定和完善相關具體制度

　　從方案的有關規定可以看出，在試點期間，相關具體制度的構建是在試點地方省級政府層面進行的，并且試點政府在構建具體配套制度的過程中有較大的空間，可以有相當的作為，但是需要在現存法律所允許的框架下進行。

　　一、作為賠償權利人啟動索賠程序

　　生態環境損害賠償權利人是代表政府同賠償義務人進行行政磋商或者提起生態損害賠償訴訟的主體。方案規定試點地方省級政府經國務院授權作為其行政區域內生態環境損害賠償權利人，指定相關部門或者機構負責生態環境損害賠償的具體工作。

　　試點地方省級政府應當制定生態環境損害索賠啟動條件、鑒定評估機構選定程序、管轄劃分、信息公開等工作規定，明確環境保護、國土資源、住房城鄉建設、水利、農業、林業等相關部門之間的職責分工，并建立對生態環境損害索賠行為的監督機制。

　　二、設立生態環境損害評估機構

　　生態環境損害的評估可謂生態環境損害賠償的核心，是試點政府賠償權利人提出索賠的依據，可以類比為民事侵權訴訟中的“事實上的損害”，因此生態環境損害評估是追究賠償義務人生態環境損害責任的關鍵。

　　對生態以及對生態環境損害的界定是一項具有高度科學性的任務。國家層面，環境保護部建立統一的生態環境損害鑒定評估技術標準體系框架和技術總綱，會同相關部門出臺或者修訂生態環境損害鑒定評估的專項技術規范，建立相關的數據平臺。地方層面，試點地方省級政府應當加快推進生態環境損害評估機構建設，組建專業生態評估隊伍，形成評估能力，并做好與司法程序的銜接。

　　三、構建管理生態環境損害賠償資金的配套制度

　　生態環境損害賠償資金主要是用于支持生態環境損害調查、鑒定評估、修復、替代修復等費用。試點地方省級政府應探索構建生態環境損害強制責任保險機制、生態環境損害恢復保證金制度、企業或者行業環境損害責任信托基金制度。方案為試點地方省級政府在生態環境損害賠償資金制度的構建上指明了大方向，試點地方省級政府在這些資金制度的構建上有一定的裁量空間。

　　四、試點地方法院完善相關訴訟制度

　　生態環境損害賠償的案件應當是由試點地方的環境資源審判庭或者專門法庭進行審理。試點地方法院要研究生態環境損害賠償需要的訴前證據保全、先予執行、執行監督等制度，并且根據試點情況提出有關生態環境損害賠償訴訟的立法建議和相關的司法解釋。

　　此外，試點地方政府可以根據生態環境損害賠償工作進展的情況和需要，提出細化賠償范圍的建議，開展環境健康損害賠償探索性研究與實踐。同時，可以根據需要擴大生態環境損害賠償義務人的范圍，并提出相關立法建議。

公眾參與和信息公開

　　政府在環境事務方面的政策決定之時，應致力于促進社會上相關利害當事人的參加。公眾參與到環境政策的意識形成過程，不但有助于多元意見的整合，更可消除公眾對國家環境管理行為的種種不安與疑慮，促使公眾于環境決策之前階段，可依其自主意志盡早調整其與環境相關的行為方式，則環境政策之目的即可因此而同時達成，而無須再由國家發動強制、侵害性措施。公眾參與環境決策，一方面可以集思廣益，廣納資訊，通過適當的公眾參與，可以及早發現環境決策中的問題、厘清問題的深度和廣度，同時因為決策的過程中已經融入了公眾之意見，決策在執行的過程中也會比較順利，因此從這個角度來講，公眾參與具有提升行政效率的功能；另一方面，在民主法治理念不斷加強的現代行政管制國家，政府在行政程序中提供利益相關者參與的機會，可以滿足利益相關人的知情權以及意見受到尊重的權利，也可以提升行政決策的正當性。

　　公眾參與的前提是公民憲法上兩大權利應當得到保障：獲取信息的自由和結社的自由。民主法治社會中政府負有公開政府信息的義務，公民享有知情權，這些權利也都是憲法上所規定的基本權。除了政府的信息公開，在美國等法治健全的國家還規定了居民有向污染企業請求公開其排污等信息的權利，所謂“社區知情權”。這種權利在美國《超級基金法修正及再授權法案》（Superfund Amendment and Reauthorization Act）中的“緊急規劃與社區知情權條款”（Emergency Planning and Community Right-To-Know Act）有相關規定。國家對企業的審查及監控密度降低，轉移給企業本身自我負責任，將企業內部環境組織在生產時所產生的環境污染向主管機關呈報，并將信息公布于眾。企業組織公開呈報義務也符合合作原則，是合作原則在環境法制度上的具體體現。我國的新環保法第五章明確規定了信息公開與公眾參與，以高位階法律的形式確定了在環境管制過程中的公眾參與和信息公開原則。

　　在這方面，方案的相關規定也彰顯了公眾參與和信息公開的原則。如方案明確規定，在生態環境損害賠償的過程中，應當優化創新公眾參與方式，邀請專家和公眾參與生態環境修復或者賠償磋商工作，強化公眾意見反饋處理。此外，有關生態環境損害調查、鑒定評估、賠償、訴訟裁判文書和生態環境修復效果報告等信息都應當予以公開，以保障公民的知情權。

　　總之，方案的出臺對我國建設生態文明社會具有重要意義，彌補了我國現行法有關生態環境損害賠償法律制度上的空白，為我國將來的環境保護相關制度建設指明了方向。但是方案中諸多具體制度的制定和實施還有待試點地方省級政府的具體落實，試點政府在制定和落實相關制度的過程中應當依托現有資源，在現行法所容許的范圍中進行。生態環境損害賠償過程中離不開行政和司法兩類機構，在具體的制度構建中應當做好與現行制度的銜接和配合。此外，在生態環境損害賠償的制度構建中也不能忽視公眾的角色，公眾參與和信息公開原則既有助于提高行政決策的正當性，也有利于提升制度實施的效率。