高度重視！事關政府采購行政處罰變化

　　今年是國務院“整、建、促”三年行動的收官之年，各地財政部門密集發布政府采購領域典型案例，違法違規行為的行政處罰裁量權備受業內關注。然而，由于規范政府采購行政處罰裁量權的相關文件即將發生變化，財政部門在具體執法中應對即將出臺的指導性要求了然于心，確保行政處罰經得起法律和實踐的考驗。

　　裁量權指導思想發生調整

　　一是政府采購行政處罰裁量權的指導意見面臨更新。前不久，財政部對外公布了《財政部門行使行政處罰裁量權指導規范（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。相較于《財政部門行使行政處罰裁量權指導規范》（財法〔2013〕1號），征求意見稿在原則層面作出多項調整。比如，增加裁量權基準內容、免予處罰、裁量權基準動態調整等規定，修改完善行政處罰相關程序性條款，進一步明確裁量階次和處罰檔次劃分要求等。筆者認為，這些變化將直接影響到政府采購行政處罰裁量權的規范制定與執行。隨著裁量權行使指導思想的變化，政府采購執法理念和方式也需隨之跟進，要求執法人員及時調整思路，主動對標最新要求。

　　二是政府采購法修訂草案提高對違法行為的處罰力度。例如，對代理機構的罰款由2萬元—10萬元調整為5萬元—50萬元；新增對代理機構中負有責任的領導人員和直接責任人員的處罰，處以單位罰款數額5%—10%，情節嚴重的還要并處1—3年禁止從事采購業務，直至終身禁止從事采購業務。對供應商的罰款由采購金額5‰—10‰調整為采購最高限價或合同金額5%—10%；新增對法定代表人或單位負責人以及直接責任人員的罰款，罰款比例與代理機構類似。對評審專家最高罰款50萬元，并在一定期限內直至終身禁止參加政府采購評審活動。對電子平臺運營者最高罰款500萬元，并在1—3年內禁止從事政府采購平臺運營活動等。筆者認為，一旦嚴格處罰條款正式實施，代理機構、供應商等行政相對人對于行政處罰的感受將更為強烈，這無疑將催生其對處罰規范性更加嚴格的審視，以及由此衍生的法定救濟需求。

　　在此背景下，進一步加強財會監督的工作要求，對財政部門規范制定和管理裁量權基準、準確把握裁量階次與處罰幅度劃分關系、科學合理細化量化裁量幅度、提升財政行政執法程序標準化和規范化水平等，均提出了更高要求。如何根據政府采購違法行為合理作出行政處罰、精準裁量，成為財政部門的重要課題。更加重視行政處罰裁量權的規范使用，已上升為政府采購執法人員的必修課。

　　政府采購行政處罰裁量權的變化

　　按照征求意見稿，政府采購執法人員應重點關注以下變化。

　　一是違法行為及處罰基準劃分更加細化。違法行為由“輕微、一般、嚴重”3類細化為“情節輕微、情節較輕、情節一般、情節較重、情節嚴重”5種具體情形，處罰種類及幅度需據此相應確定。裁量權基準階次由“從重處罰、從輕處罰、減輕處罰”擴展為“不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰”5種。政府采購行政處罰人員在作出行政處罰前需考量的情節因素更加細化。

　　二是行政處罰幅度變化更加明確。根據征求意見稿有關規定，對于罰款數額、暫停執行業務、暫停經營業務、禁止參加政府采購活動等具有處罰期限幅度的行政處罰，應當在最高額和最低額之間合理劃分不少于3個檔次。在確定裁量權基準劃分處罰幅度檔次時，應當以最高罰款數額與最低罰款數額的差值為基準值，最低檔次的高限原則上不得高于最低罰款數額上浮基準值的40%；最高檔次的低限原則上不得低于最低罰款數額上浮基準值的60%。確需超出前述劃分標準的，應當在備案時予以說明。

　　三是進一步規范不予行政處罰的條件。征求意見稿明確，不予處罰被嚴格限定為以下幾種情形：精神病人、智力殘疾人在不能辨認或者控制自己行為時有財政違法行為的；財政違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的；除法律、行政法規另有規定外，當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的；其他依法不予處罰的。除法律另有規定外，財政違法行為在2年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至5年。此外，當事人初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰。不滿14周歲的人有財政違法行為的，不再納入不予行政處罰情形，旨在銜接新修訂的行政處罰法。

　　四是從輕、減輕、從重處罰的尺度有所調整。征求意見稿新增規定，在財政部門檢查開始后主動供述財政部門尚未掌握的違法行為的，可以從輕或者減輕處罰。已滿14周歲不滿18周歲的人有財政違法行為的，不再適用從輕或減輕處罰。同時，征求意見稿大幅壓縮可以從輕或減輕處罰、從重處罰的適用情形。具體來看，可以從輕或者減輕處罰的適用條件由6條縮減為2條，即尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的；其他依法可以從輕或者減輕處罰的。從重處罰的適用條件從11條縮減為2條，即在重大傳染病疫情等突發事件期間，有違反突發事件應對措施的財政違法行為的；其他依法應當從重處罰的。此外，取消可以從重處罰的情形。這些調整同樣是征求意見稿與行政處罰法規定“對齊”的結果。

　　新要求下應關注的要點

　　一是充分了解設定裁量權基準的授權范圍。按照征求意見稿，制定政府采購行政處罰裁量權基準的權限在設區的市、自治州人民政府以上財政部門。縣級人民政府財政部門可以在法定范圍內，對上級財政部門制定的裁量權基準適用的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化量化，但不能超出上級財政部門劃定的裁量階次或者處罰幅度。裁量權基準制定后應及時報上級財政部門備案，并向社會公開。對于基層財政部門，其權限主要是根據法律、法規、規章規定，制定本行政區域內輕微違法行為免予處罰事項清單。

　　二是充分重視復雜政府采購行政處罰案件的處理程序要求。征求意見稿規定，當被處罰人既有從輕或者減輕處罰的情形又有從重處罰的情形時，財政部門應當按照合理裁量、公正裁量的原則，綜合考慮后作出處罰決定。對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰的，財政部門負責人應當集體討論決定。

　　尤其值得關注的是對政府采購領域情節復雜或者重大違法行為的行政處罰準備程序。此類案件通常需要召開聽證會聽取行政相對人意見，且部分程序順序不可顛倒。按照行政處罰法有關規定，行政機關負責人應在調查終結后對調查結果進行審查；對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰的，行政機關負責人應當集體討論決定。此類案件在作出行政處罰決定前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核，否則不得作出行政處罰決定。因此，法制審核與集體討論應在聽證會結束后進行。實踐中，有的行政機關將集體討論安排在聽證會之前。若聽證會結束后未發生新情況，便不再重新集體討論即作出處罰決定。筆者認為，這是一種極易被忽視的程序違法情形，將直接導致行政處罰無效。相關觀點已在司法審判中形成共識，并已有行政機關因此敗訴的案例。因此，作出政府采購行政處罰的財政部門對此應高度警惕。

　　三是充分履行釋法說理義務。征求意見稿要求，財政部門在作出行政處罰決定前，應當告知當事人實施行政處罰的內容、事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。財政部門在作出行政處罰決定時，對有裁量權基準的違法行為，應在行政處罰決定書中明確裁量權基準的適用情況，充分告知行政相對人被處罰的裁量權基準與處罰依據，并明確告知其司法救濟權利。筆者認為，這些應當成為政府采購執法人員的基本職業素養和法定職責。