代加工食品不合格，應處罰誰？

【案情】

山東省濟南市歷城區食品藥品監管局接到某局移送的案件線索，稱其轄區內的某經貿公司委托歷城區某生產企業生產的饅頭在銷售環節抽檢不合格，該生產企業涉嫌超范圍使用添加劑。執法人員接到案件線索后，立即進行調查處理，經調查，該生產加工饅頭的企業證照齊全，其為某經貿公司代加工一批饅頭，加工完成后由該生產企業負責運送至經貿公司指定的超市進行銷售。該經貿公司與饅頭生產企業之間簽訂有代加工合同。合同約定：委托方提供包裝袋及原材料，受委托方負責生產過程的產品質量安全，委托方不參與生產過程。饅頭包裝袋上同時標注了委托方和受委托方的信息。該案調查終結后，執法人員最后認定該生產企業違反了《食品安全法》第三十四條第（四）項的規定，構成生產超范圍使用食品添加劑的食品違法行為，依據《食品安全法》第一百二十四條第一款第（三）項作出了行政處罰。

【分歧】

辦案過程中，執法人員對應當由誰承擔“生產超范圍使用食品添加劑的食品”的法律責任，產生了爭議，主要有以下兩種意見。

一種認為應由某經貿公司承擔，不應由該食品生產企業承擔。理由是根據代加工合同的約定，經貿公司是將產品投入流通的一方，是問題饅頭的所有者和銷售者，經貿公司雖然是銷售者，不是饅頭的實際生產者，但由于代加工合同的出現，其法律地位不再僅僅是銷售者，還屬于法律意義上的生產者。對其進行處罰后，如屬于生產企業的責任，其可以向生產企業進行追償。食品生產企業不是問題饅頭的所有者，也不是銷售方，其雖然是問題饅頭的實際生產者，但由于代加工合同的出現，其已經不是法律意義上的生產者，只需按照代加工合同的約定，向經貿公司承擔合同責任即可。

第二種認為應由某食品生產企業承擔，不應由某經貿公司承擔。理由是饅頭出現不合格的真正原因是生產企業超范圍在饅頭中添加了食品添加劑，問題發生在生產環節，而根據代加工合同的規定，生產環節的產品質量安全由受委托方負責。即便沒有這樣的約定，生產企業也應當對自己的行為負責。生產企業實施了違法行為，對其進行處罰理所當然。某經貿公司不應承擔“生產超范圍使用食品添加劑的食品”的法律責任，是因為問題發生在生產環節，根據雙方約定，受委托方負責生產的饅頭的質量安全，經貿公司不參與生產過程，沒有實施違法行為，不應受到處罰。

【評析】

筆者贊同第二種意見。首先，行政責任不同于民事責任，代加工合同屬于當事人之間的民事約定，民法雖然遵循意思自治原則，但當事人之間的民事約定不能對抗法律法規的強制性規定。《食品安全法》是國家食品安全方面的強制性法律，明確規定了對食品生產經營者超范圍使用食品添加劑的法律責任，這是強制性的內容，不受民事約定的影響，不因民事約定的內容而改變，民事約定中與《食品安全法》相沖突的部分應屬無效。本案食品生產企業是不合格產品的實際生產者，也是超范圍使用食品添加劑的行為人，對其進行處罰符合事實，完全符合《食品安全法》的規定。其次，縱觀案情，本案實際要確定的是代加工情形下，不合格產品的生產責任由誰承擔，而非傳統生產或者銷售模式下生產者或者銷售者的法律責任承擔。如果認為，只要不是所有者和銷售者，沒有銷售行為就沒有任何的法律責任，甚至包括行政責任，則明顯違背了《食品安全法》的立法宗旨，削弱了法律的嚴肅性，給某些違法行為打開了方便之門，不利于保護公眾的食品安全和健康。再次，某經貿公司是食品流通企業，沒有辦理食品生產許可證，不具備生產資質，所以才委托某生產企業代加工。第一種意見僅憑代加工合同將其推定為法律意義上的生產者，而將某生產企業排除，沒有事實和法律依據支撐。至于因不合格產品導致的民事責任的承擔問題，如不違反國家強制性法律的規定，則應尊重雙方的意思自治，遵從雙方的約定。鑒于包裝上同時標注了委托方和被委托方的名稱，筆者認為，兩方應承擔連帶責任。