“大環保格局”治污道阻且長亟待構建長效機制

　　 行政區劃有邊界，流水、大氣卻無邊界。因此徹底降霾治污，很難靠一個區域的單打獨斗來完成。目前國內的環境危機，如果不打破行政區劃界限，不搞區域合作和跨部門合作，不打破條條塊塊限制，實現區域聯動攜手聯控，就很難有效的治理污染。

　　 當前國內的環境現狀，勢必要求打破行政壁壘，打破區域規劃，綜合多個部門聯合執法，由頂層制度設計者統籌管理規劃的“大環保格局”的形成也成必然之勢。如何構建一種長效機制來良性運行，也必將考驗各級政府的智慧。

　　 區域聯動 “APEC藍”告捷

　　 當前在國內的一些地方，環境保護時常遭遇著尷尬境地，雖然花了大量的人力物力財力去治污，但污染問題卻并未多少改觀，甚至“屢治屢犯”現象也時有發生。

　　 有研究表明，北京PM2.5主要污染物來源中區域輸送占25%左右，在特定氣象條件下，區域輸送可能達到40%左右。這迫切需要完善空氣污染防治協作聯動機制。

　　 有專家建議不斷完善由中央政府領導牽頭、區域內各地人民政府共同參與的京津冀大氣污染治理聯席會議制度，作為區域空氣污染防治工作的最高協商與決策機構。建立健全區域統一的空氣污染防治法規體系與行政管理制度，完善區域空氣污染監控網絡與緊急響應預案，突破行政壁壘，形成聯防聯控合力。

　　 11月份的北京，京津冀晉魯蒙六省區市開啟機動車尾氣排放聯動治理模式，共同成立機動車排放控制工作協調小組，率先在全國實現跨區域機動車排放超標處罰、機動車排放監管數據共享、新車環保一致性區域聯合抽查等。這被認為是六方合力營造出“APEC藍”。也是大氣污染區域聯防共治機制的重要舉措，同樣，也是打破行政壁壘、推動區域聯動由虛入實的標志性探索。

　　 而就在本月初，長三角區域大氣污染防治協作小組召開了第二次會議，研究確定皖蘇浙滬三省一市2015年大氣污染防治的重點任務，明確提出將強化區域政策對接、監管聯動和技術協作，大力落實污染治理的共同行動。

　　 區域聯動，治污降霾，已經勢不可擋。“APEC藍”的示范效應，不僅開創了有史以來最成功的一次區域合作典范，也必將對中國未來的區域聯動，打破行政壁壘共同治理環境危機產生深遠意義的影響，也是對區域深層聯合體制的一種有益探索。

　　 對此，北京火德恒特新能源有限公司董事長王興道對新華能源表示，當前，區域合作和聯動，在大氣污染防治領域取得實質進展，客觀地說，是順應規律的行動。在日益脆弱的生態環境面前，人類即便共同行動也無法在遏制氣候變暖等重大環境議題上取得立竿見影的成效，某一區域單打獨斗更會感覺勢單力薄。生態環境特殊的屬性，迫切需要在生態環境保護形成與之相適應的聯動治理機制。

　　 為此，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出，建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。這一《決定》也為“大環保格局”的成長營造了濃郁的政策氛圍。

　　 對于區域聯合治污，其實國家已經在展開了相關的行動。據環保部監測司司長羅毅介紹，目前我國區域重污染預警體系正在建設過程中。這并非一個簡單的各城市預警體系的聯網，而是對整個區域進行重污染預警的全新體系。其有著自己的大型計算機，以及諸多專門從事分析的工作人員。

　　 據了解，這個區域預警體系由環保部下屬的中國環境監測總站聯合中央氣象臺及衛星中心一起建設。以京津冀區域為例，其可以對京津冀整片區域的總體天氣系統進行監測。建設完成后，如遇重污染天氣，將對外發布區域內某些地方可能出現重污染的預警預報。

　　 此外，區域的預報信息將同時發送給每個城市作為參考，每個城市再根據自己的情況做出更精確、具體的預警，并對外公開。

　　 羅毅表還示，北京目前已初步具有了該預警能力，天津和河北省正在完善過程中，很快將建成。

　　 王興道強調，環境治理是各個層次、各個方面、各個部門共同的責任和使命，決不僅僅是環保部門一家的事情。各級各部門必須牢固樹立大環保理念，全面把握“五位一體”總布局，把環境保護擺在更加突出的位置來抓，必須按照系統治理的原則，堅持保護為先，堅持綜合施策，堅持綜合治理，構建起社會廣泛參與的“大環保格局”。

　　 行政壁壘 亟待打破

　　 近年來，我國在舉辦一些重大賽事、會議期間，都會對環境治理的區域聯動進行突擊強化，而實際效果也證明了區域聯動治污不僅可行，也非常有效。

　　 而目前存在的問題是要把暫時性的動員、階段性的合作逐步轉化為日常的共同行動。

　　 做到這一點并非容易，據新華能源了解，即便是在籌備APEC會議期間，環保部10月下旬在對環渤海地區的督查中發現，部分地區仍然存在行動“不聽指揮”的現象，未對停產、限產企業提出明確標準和要求，甚至出現100多家污染企業頂風生產的現象。

　　專家認為，這種局部行政區域內違背指令的行為，不但對生態環境的危害較深，也是對打破行政壁壘、區域聯合治污體制的一種傷害。畫地為牢的行政壁壘，不僅造成環境治理機器“空轉”，更會讓許多事關群眾福祉和長遠利益的公共議題不斷被后延。以新能源汽車推廣為例，在中央的一再推動下，目前也只有北京和上海把外地汽車制造企業列入補貼目錄，即便是在一省范圍內，也出現企業所在地的城市大力扶持、其他城市放任自流的現象，這直接束縛了新能源汽車的推廣步伐。目前，美國新能源汽車保有量已經超過 10萬輛，而我國一直在一兩萬輛的低位徘徊。

　　 上述專家認為，長期以來，各級政府都強調發展導向，由此造就區域經濟競相發展、活力迸發的生動局面。但是，隨著環境危機的日益加重，政府職能也在逐漸轉型，更多轉向公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等領域，解決經濟發展帶來的環境危機已成為政府履職的重中之重。而環境危機最典型的特征就是其公共屬性，并非一城一地所特有，僅靠一城一地也難以解決，如果因為地方經濟發展的相互競爭，而對公共的環境危機的治理的聯動合作“陰奉陽違”，最終受損的也是本地區的公共福利。

　　 “此種現象發生，歸根結底是沒有形成環境保護的長效機制。我國環境保護已經進入一個新的歷史階段，環境保護的很多管理制度和管理模式，不能適應形勢需要，必須探索建立有利于保護環境的長效機制，形成黨委領導、政府負責、相關部門各負其責、環保部門統一監管、全社會共同參與的工作格局，走出一條‘代價小、效益好、排放低、可持續’的環保新道路。”南京僑興環保設備有限公司董事長曹鳳英對新華能源分析。

　　 “目前，必須清醒的認識到，打破行政壁壘，推動區域聯動由虛入實，這也是推動治理體系現代化的重要探索。”羅毅表示。

　　 王興道認為，具體來講，要進一步強化政府績效考核的綠色導向。對各省市承擔的治污責任要合理量化并動態監控，探索環境保護行政問責制和一票否決制，督促地方政府定期遞交空氣環境標準的執行細節。為防止污染產業向區域內的轉移，要合理確定區域內統一的產業準入標準、污染排放標準與違法處罰標準。在項目的審批過程中，可采取聯合審批制度，避免地方政府僅考慮本地發展情況的短視行為。

　　 打破行政壁壘，實現污染防治區域聯動，既是順應生態文明建設規律的關鍵一步，也是推動治理體系現代化的重要一步。

　　 加強問責 構建長效機制

　　 10月3日，習近平總書記等中央領導同志對內蒙古阿拉善盟騰格里工業園區的環境污染問題作出重要批示。9月6日《新京報》曝光的騰格里沙漠污染問題，引起黨中央高度重視。內蒙古稱入冬前處理完污染物，并加強對工業園區水土及周邊環境監測頻次。

　　 其實，騰格里沙漠被污染的曝光之路異常曲折，早在2010年，就有媒體曝光位于寧夏中冶美利紙業股份有限公司，將大量造紙污水排向騰格里沙漠，歷時兩年多。此后4年間，多家媒體都先后報道了當地工業園區的污染問題，可直到2014年，污染問題還在持續。不過，最終問題得以解決是因為，引起了黨中央的高度重視，習近平總書記等中央領導同志作出了重要批示。

　　 為何在得到中央高層的批示之后，久拖未決的環境污染事件，才得以妥善解決？由此折射出地方環保主管部門的責任意識值得社會各界深思。

　　 近些年來，被曝光的發生惡性環境污染事件的企業，在此之前就已經被各級環保部門“關注”，也不乏是中央和地方的“掛牌”企業，甚至也有被“處罰”的經歷。然而，這些企業不但對相關部門的禁令視而不見，而且依然能持續生產，直至事故的發生。在受訪的眾多的地方環保局長中，面對污染企業的“囂張”，經常“吐糟”一句話便是，“我們沒有執法權”，這似乎已成為地方環保主管部門推卸責任的一個公共借口。在這種借口之后，往往隱藏更深的是一種追求地方經濟利益的心態。

　　 其實，面對這些無視禁令的企業，省、市環保部門似乎無可奈何。但是環保部的“殺手锏”是掛牌督辦，在環保部的權限之內，掛牌督辦、項目限批可以說是最讓地方政府和違規企業害怕的行政手段。

　　 根據以往經驗，如果掛牌督辦的一系列措施能被不折不扣地執行到位，這些肇事的污染企業得到應有的懲罰，并且按要求整改，對其他企業的懲戒作用是很大的。

　　 “關鍵是各職能部門能否相互配合，敢不敢對污染企業亮劍，問責是不是動真格。尤其是地方政府和環保主管部門，是否能夠舍棄這些污染的GDP，不被企業‘綁架’。”曹鳳英對新華能源分析。

　　 王興道也認為，掛牌督辦期間，各級環保部門暫停審批違規企業除節能減排、生態環境保護以外的項目，同時將違規企業的環境違法問題抄送國資委、中國人民銀行、證監會等部門，在上市、融資、項目審批等領域制衡企業，并移送監察部，追究相關人員責任，必將對違規企業形成巨大的威懾力，真正體現政府的“鐵腕治污”。

　　 對此，中央的思路非常清晰，中央高層領導的態度非常明確。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。在環境保護的問題上，堅決不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。資源環境是公共產品，對其造成損害和破壞必須追究責任。對那些不顧生態環境盲目決策、導致嚴重后果的領導干部，必須追究責任，而且應該終身追究。