“大部委制”改革就是機構合并嗎

　  隨著黨的十七屆二中全會召開和2008年全國“兩會”的相繼到來，以“大部制”為核心的政府行政體制改革正引起全社會的廣泛關注。“大部委制”改革就是機構合并嗎?“大部委制”到底能起到什么作用?    

    所謂“大部委制”或“大部制”，就是為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。在大部委體制下，政府部門的管理范圍較廣，職能綜合性強。在發達國家，政府機構設置普遍采取大部委體制的模式，中央政府機構普遍在20個以內。在我國，有過成立大部委的嘗試。2003年設立的商務部，就是統一管理內外貿的“大部門”。

    實施大部委體制的目的，主要是要解決政府機構設置過多過細、機構重疊、職能交叉、協調困難等問題。實際上，目前我國中央政府各部門之間確實存在多項職能交叉，如人力資源管理職能，在人事、勞動與教育部門之間存在職能交叉；農業產前、產中、產后管理涉及14個部委(局)，等等。職能交叉導致各部門之間職責分工不夠明確，遇到問題往往難以協調一致；有些工作由于多個部門管理，相互牽制扯皮問題突出；部門間協調困難，使需要多部門決策的事務決策緩慢、效率不高；行政管理成本上升，容易出現重復建設、資源浪費的現象；同時，由于政府部門林立，導致審批層次、部門、程序、環節和項目過多，公民與企業辦事困難，影響投資環境。

    推行大部委制改革，通過機構合并，可以達到加強戰略管理與綜合協調、加大問責與監督力度、提高政府執行力、降低行政成本的目的。設立大部委體制，將一些相關的政府職能整合到一個部門，原來部門之間協調的問題就可以在部門內部協調解決，從而解決決策協調難度大、環節多、周期長、部門利益影響等問題，有利于國家的宏觀戰略管理與綜合協調。設立大部委體制，部長責任更加清晰、集中，有利于人大及其常委會對政府部門進行監督和問責。設立大部委體制，可以解決我國各級政府“上下一般粗”的問題，地方政府部門可以更加精簡，有利于地方政府適當減少人員規模。設立大部委體制，可以減少部門之間的扯皮，減少不必要的協調會議、不必要的接待，提高政府效率；可以減少乃至取消不必要的議事協調機構，減少行政層級；可以推動政府部門集中辦公，實行辦公集約化，改變“一個機構一棟樓”的現象，降低行政成本。在大部委體制下，可以整合原來分散在幾個獨立部門的審批事項，減少審批程序、審批項目與審批環節，實行“一站式”審批與服務，從而提高辦事效率，改善投資環境。推行大部委體制，還有利于調整和優化公務員人員結構；成立大部委后，用于部門內部管理的部門和人員總量減少，在保持公共部門人員規模大體不變的情況下，可以有效增加提供公共服務的人員數量。

  　我國實施大部門體制改革的目標，根本上是要建立起適應服務型政府、責任政府、法治政府要求的現代政府體制。因此，我國推行大部委制并不是單純的機構合并，而是包括了更為豐富的內容。具體來說，主要包括：一是職能整合與機構合并。改革的方向是整合、歸并政府相關、相同或相近的職能，綜合設置政府機構，逐步向大交通運輸、大能源、大衛生的管理方式過渡。二是政府部門的執行機制改革。推行大部門體制，還要實現決策權、執行權、監督權三種權力的相互制約和相互協調。在這方面，建議將執行事務從部門中適度分離出來，設立專司執行的執行局。三是政府部門的服務機制改革。在實施大部門體制改革過程中，應撤消綜合管理部門中具體履行微觀審批職能的相應機構，同時對所有的行政審批事項、行政服務事項，采取“一站式”辦公方式，集中辦理，并實行電子系統監察。四是政府部門的監督機制改革。應明確實行部長責任制，部長對部門各機構、各公務員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔政治責任、行政責任。全面推行以行政首長為重點的行政問責制，是大部制改革的重要配套措施。

    考慮到改革的復雜性，為更好地推進大部門體制，應先行試點，進行系統的實踐探索；在試點成熟之后，才可全面推行。在具體的推行過程中，不能急于求成，更不能脫離我國的國情，盲目照搬國外的做法。

    第一，要堅持試點先行的原則。大部門體制改革涉及的因素十分復雜，需要進行系統的改革設計，因而需要先行試點。近期可以在2—3個部門中進行大部門體制改革的試點與探索。比如先在人力資源管理、交通運輸、環境保護等公共服務部門進行嘗試。試點的目的，是為了更好地積累改革經驗，以便此后的全面推廣。試點要重點抓好如何確定大部門下屬機構的組織形式，如何確定大部門體制中的決策機制、協調機制，如何強化大部門的監督機制、問責機制等問題。

　　第二，要堅持分步實施的原則。根據我國經濟社會發展的狀況和我國政治體制改革與行政體制改革的客觀進程，可考慮經過15年左右的時間，逐步完善大部門體制。實行大部門體制，要充分考慮現實可行性，做到循序漸進，成熟一個，推行一個。

    第三，要堅持系統設計的原則。主要是統籌考慮機構合并、職能整合、人員優化和領導安排；統籌考慮部門組織結構、協調機制與監督機制；統籌考慮大部制改革、決策與執行分開的改革、行政審批制度改革，全面、科學地設計大部門體制改革的方案。

    設立大部委體制，將一些相關的政府職能整合到一個部門，原來部門之間協調的問題就可以在部門內部協調解決，從而解決決策協調難度大、環節多、周期長、部門利益影響等問題，有利于國家的宏觀戰略管理與綜合協調。